近年来，随着国内研发制造能力的提高和国内外市场需求量的激增，无人机已摘掉军事用途的神秘面纱，进入公众视野。尤其是重量不超过25公斤、飞行高度不超过150米的民用轻小型无人机，一方面因其操作简易、价格低廉，进入娱乐消费领域，受到航空爱好者的追捧；另一方面因其低成本、灵活高效，进入生产流通领域，服务社会民生。据统计，此类无人机在实际运行中已占九成以上份额。
尽管如此，如何更好地发挥轻小型无人机的商业运营价值，仍需在明晰运行规则的基础上突破固有的思维定式，进行科学合理的市场准入规则设计。
运行规则与商业规则
从用途划分来看，无人机运行可分为自用和商用。针对生产发展阶段的规律特点，通常是从自用需求发展为商业需求的。从监管角度出发，为确保安全底线，宜先满足运行需要，建立统一适用的运行规则；之后再针对不同作业类型的特点，分类建立商用规则，满足市场化需求。
运行规则主要包含四个方面：一是证明驾驶人员能力的资质认证规则，二是规范驾驶行为的飞行规则，三是证明飞行器适用的适航认证规则，四是规范空域使用的规则。需要指出的是，其中第一、第三项，如不涉及高技术、高风险，可采用豁免认证的方式。
商用规则是按照目前对无人机需求较大的领域划分的，一是运输业和快递业，其商用规则包含市场准入规则、一般货物运输规则、危险品运输规则等；二是在通用航空业某些领域，如农林植保、电力巡线、航拍航摄、遥感测绘等，包含市场准入规则、作业质量标准等。而本文主要探讨涉及通用航空领域的市场准入规则。
突破思维定式
今年初，关于无人机开展经营活动的管理办法在网上征集意见。该办法以实施多年的通航企业准入标准作为管理逻辑，旨在规范无人机商业运营，却没有现有无人机生产、运营等市场主体的认可。原因在于，无人机与传统通用航空器虽然作业性质相同，但运行特点迥异。因此，制定政策需要突破传统观念和模式，量体裁衣，顺势而为。
观念一：只有通航企业才可以开展通用航空经营活动。
讲一个故事。
发生：某农户有几亩地，每年自己播种洒农药。今年，买了一架农业植保无人机，农耕效率大大提高。
发展：周边农户听说这个消息，都来找他帮忙，还象征性地给了劳务费。他发现无人机植保作业是个商机，就多买了几台，准备“弃农从商”。
高潮：他先去工商部门进行工商登记，又为无人机投保了地面责任险，再通过互联网注册申请了无人机经营许可证，成为无人机运营商。
结局：无人机大卖，粮食增产，通用航空作业小时数大增，国家完成各项税收工作。
这个发展顺乎自然，比较理想，既满足了各方需求，也实现了农耕作业的社会化分工目标。但是，按照现有的管理框架，在故事的发展阶段，农户想要弃农从商，必须成立一家通航公司。首先要获得企业法人身份，考取无人机驾驶员执照、申请无人机国籍登记证、适航证、无线电台证，选择固定办公场所，聘用各类人员，且筹办周期需要1年～2年，我们自然等不到故事的高潮和结局。
观念二：通用航空经营许可“先证后照”。
十八大以后，国务院机构改革和职能转变方案提出了商事制度改革，除涉及重大安全及意识形态领域外，其他许可事项均作为工商登记的后置审批，即“先照后证”。通用航空领域因涉及飞行安全和公共安全，目前作为国务院保留前置审批的34项许可事项之一。但是，对于轻小型无人机这一新兴业态，尤其是在农林区里从事植保喷洒、在无人区从事巡查探测、在视距内从事空中拍摄等情况，基本不涉及公共安全，飞行安全风险也很小，完全符合“先照后证”的条件。
观念三：资格许可优先于行为许可。
要颠覆这个命题，实在不得不请出著名的“猫论”。如果以颜色为标准，那么只要颜色不符，即使再有能力的猫也要被淘汰。假如改为以“可捉老鼠”这个行为作为选择标准，那么不只是白猫黑猫，连猫头鹰、狗以及老鼠夹子等利器都可有所作为。我们不难发现，国际上通行的管理惯例，对于通用航空商业运营的管理逻辑都是以“运营人”和“航空器”为管理对象的，“运营人”既不局限于法人企业，也不定格为“通用航空企业”。因此，建议以轻小型无人机商用领域作为资格许可向行为许可过渡的一次尝试，以创新、开放的理念，建立以传统通用飞机运营为主，以包括无人机在内的各类低慢小型、新型航空器为必要补充的通用航空统一战线。
市场准入规则设计
如可基于上述讨论作出相应突破，则可在制定规则及监管措施方面配套以下方案。
（一）选取试点领域
可选取目前实际作业量较大领域作为试点领域，包括农林喷洒、电力巡线、空中拍照、遥感测绘等。
（二）设定准入条件
经营许可准入方面可简化为几个要件：一是工商部门核发的营业执照；二是无人机登记证，建议对轻小型无人机的适航审定程序予以简化或豁免；三是第三者责任险协议，类似于交强险；四是驾驶员资格或培训证明，也可根据所运行无人机的性能种类予以简化认证或豁免。
对于运营申请人来说，上述条件与现有通航企业准入条件相比，主要有以下便利：一是无需申请成立通航企业，简化行业审批环节，缩短开办时间；二是无需投入大量资金和聘用专业人员，降低了开办成本；三是无需签署运营机场保障协议，更加符合无人机运营灵活的特点。
（三）设计审核流程
为实现申请更便捷、服务更高效、信息更透明目标，申请人和主管部门通过通用航空管理信息系统，可完成无人机经营许可的申请、受理、审核、颁证和进度查询等全流程工作。
（四）明确监管要求
为加强市场运行的事中、事后监管，监管部门应建立相应制度，主要包括经营信息报送制度、运营人作业质量评价制度等，以及基于前项制度而实施的奖优罚劣制度。这些方面已有很多成熟经验和做法，不再赘述。（商可佳 作者系民航局运输司通用航空处副处长）
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