近日，国家发展和改革委员会、中国民航局联合发布了《全国民用运输机场布局规划》（以下简称《布局规划》），此次《布局规划》根据“一带一路”、“京津冀协同发展”和“长江经济带”等国家重大战略规划和各省经济社会发展需要，完善优化机场布局；鼓励航空公司构建中枢辐射式的航线网络，配合基地航空公司优化枢纽机场时刻安排，构建航班波，建设中枢辐射式的航线网络。此次修编的《布局规划》具有重大意义，中国民航网智库专家对此进行解读。

民航运输是典型的网络型产业。航线网络的构建及其运行效率的高低是影响一个国家民航运输业总体服务水平与国际竞争力的关键。虽然航空公司是航线网络设计与运营的主体，但机场是航线网络构建的基础与重要支撑。机场主要从两个方面对航线网络构建与运行产生影响。首先，机场的总体布局将影响网络的覆盖范围；其次，核心枢纽机场的保障能力与服务效率对整体网络的运行质量起决定性作用。因此，国家发展和改革委员会、中国民航局近日联合发布的《布局规划》，在2008年版本的基础上，根据社会经济发展需要，明确了到2025年机场体系建设的目标与主要思路，进一步完善全国机场布局。这次修编无论从民航运输自身服务能力的提高，还是从更好地支撑国家经济社会发展，成为新的动力源等方面来看，都具有重大意义。

支持国家重大发展战略建设三个世界级机场群

在《布局规划》中，涉及两个“机场群”概念，这两个概念不尽相同。“完善华北、东北、华东、中南、西南、西北六大机场群，到2025年，在现有（含在建）机场基础上，新增布局机场136个”中所指的机场群是沿袭了传统管理体制中的思想，按照各地区管理局所管辖范围进行划分的机场群。该机场群概念的行政管理、地理区划意味更浓厚一些。

第二个机场群的概念是指“京津冀、长三角、珠三角世界级机场群形成并快速发展”。世界级机场群建设是国家发展战略的要求。如《布局规划》指出，“一带一路、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的实施，明确要求推进双向开放，促进国内、国际市场深度融合，形成资源、交通等多位一体的大格局”。世界级机场群概念更多考虑了城市群发展、产业空间布局、生产要素快速集聚与流动等因素，侧重于区域经济学所涉及的内容。世界级机场群发展目标的提出，可以说是民航运输业从被动适应，到主动引领经济社会发展，成为新动力源的重要转变。

进一步明确机场枢纽层级体系

与2008年版本相比，本次修编进一步明确了机场枢纽层级体系，指出“2025年，建成覆盖广泛、分布合理、功能完善、集约环保的现代化机场体系，形成3大世界级机场群、10个国际枢纽、29个区域枢纽”。北京、上海、广州毫无悬念地保持了国际枢纽定位，并提出其“国际枢纽竞争力明显增强”的目标。另外，成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等机场在本次修编中也被定位为“国际枢纽”，并要求其“国际枢纽作用显著增强”。除此之外，也明确了太原、呼和浩特、大连、沈阳、厦门、青岛、福州、济南、南昌、温州、武汉、长沙、郑州、贵阳、拉萨、兰州、银川、西宁等机场区域枢纽功能。

有效衔接其他交通运输方式打造机场综合交通枢纽

本次修编多次强调机场布局建设与其他交通运输方式的衔接，以及以机场为核心节点的综合交通枢纽建设。《布局规划》指出，“有效衔接高速铁路等交通运输方式，统筹考虑经济社会发展和各种交通方式的衔接，形成与人口分布、资源禀赋相协调，与国土开发、城镇化格局等相适应的机场整体布局”，以及“统筹协调综合交通运输体系中各种运输方式发展，注重机场与其他交通方式的无缝衔接，打造以枢纽机场为核心节点的综合交通枢纽。机场交通应尽可能接入城际铁路或市郊铁路、城市轨道交通、高速铁路，同步建设高等级公路，同站建设城市公共交通设施或长途汽车站等换乘设施，扩大机场服务范围。建立公共信息共享平台，实现不同运输方式的信息采集、交换和便捷查询，提高机场智能化服务水平”。

每种运输方式在一定空间范围内都具有特定的优势。随着城市化进程的加快，以及城市群的形成，对各类生产要素集散无论从距离上还是从速度上，都提出越来越高的要求。民航运输在我国城市化进程中所作的贡献与具备的优势越来越突出。“机场”成为大都市区综合交通枢纽的中心节点是区域经济发展的必然选择。

机场建设布局规划与其他规划的融合

《布局规划》提出“统筹考虑运输机场、通用机场的规划建设，加强土地利用规划、城乡规划、机场总体规划的衔接，充分预留发展空间，切实保障机场建设用地”。机场作为区域经济发展越来越重要的组成部分，其规划建设势必提高与国家战略、其他规划的融合度。融合度越高，越能发挥其对区域经济发展的动力源作用。

思考

1.如何处理好“世界级机场群”与“国际枢纽”的关系

本次修编在提出建设3大世界级机场群的同时，也提出了10个“国际枢纽”的建设及竞争力提高问题。在京津冀、长三角、珠三角世界级机场群中，除北京、上海、广州明确了“国际枢纽”定位外，机场群中其他机场的功能定位在本次修编中并没有明确界定。例如，对长三角机场群的表述为“增强上海机场国际枢纽的竞争力，与杭州、南京、合肥、宁波等机场共同打造长三角地区世界级机场群，并与其他交通运输方式优势互补、深度融合、互联互通”。杭州、南京等机场除在长三角机场群中发挥重要作用外，在全国机场体系中被赋予什么样的功能？这些机场与《布局规划》中的其他“国际枢纽”或“区域枢纽”是何关系？对这些问题的深入思考与回答将影响整个机场体系运行。

此外，在确定的10个“国际枢纽”中，如何处理世界级机场群中的北京、上海、广州3个国际枢纽与其他7个国际枢纽的关系？在航权分配、航班时刻资源配置等方面如何协调？这些都需要在实践中进一步探索。

2.对布局规划的理解不应仅停留在机场建设层面上

《布局规划》是统领全国机场布局与建设的纲领性文件，其意义深远。新增机场与机场体系的完善是《布局规划》的重要方面，同时也应关注《布局规划》与其他产业发展规划的衔接。例如，《布局规划》提出的“完善投融资政策”“提高空管保障能力”“注重一体化衔接”“坚持绿色集约发展”等政策措施如何落到实处？与民航“一二三三四”工作思路如何相互支撑衔接？这些问题都需要深入思考。只有这样，才能真正使《布局规划》在机场体系建设与保障能力提高方面起到纲领性作用。

3.加强与航空公司、空管等其他主体单位的协同

由于民航运输业生产过程的特殊性，完整的航空运输需要机场、航空公司、空管等部门共同完成。《布局规划》的主旨虽然是针对机场体系建设与能力提高，但是机场的功能定位却离不开航空公司、空管、涉及生产要素投入的其他单位等多主体的配合。因此，在初期规划建设时，应主动加强与相关利益方的沟通，力图将矛盾、冲突点前移，降低建成后的使用成本。（李艳伟 作者系中国民航大学经济与管理学院运输管理系副教授）