机票900元，退票费1000元；机票2000多元，改签费也要2000元；买了一张打折机票，结果发现不能改签，退票也只能退机建费和燃油费……纳尼？你确定你买到的不是假机票？

其实对于这种情况，经常做飞机的旅客并不陌生，机票退改签服务中存在的一些“乱象”也曾多次引发社会关注。

而就在前不久，针对退改签费用过高等焦点问题，民航局终于出手了！为切实改进和提升票务服务，维护旅客合法权益，民航局发布了《关于改进民航票务服务工作的通知》，对航空公司、OTA平台（在线旅行社平台）和销售代理企业等在规范制度、改进服务方面提出具体要求。

确认过眼神，这就是我要的规定！今天，透视小队就和大家一起来聊聊这个深得人心的新规，让旅客把规则看得“清清楚楚”，在消费时真正“明明白白”。

导读

今天的透视主要包含以下七部分内容：

为什么要出台新规？

新规主要聚焦哪些内容？

为什么退改签费用会过高？

现行的退改签费用由谁制定？

什么是“阶梯费率”？

新规出台后航空公司和OTA该如何做？

旅客在退改签机票时应如何保护自身合法权益？

第一：为什么要出台新规？

内部因素

近年来，民航票务服务始终是旅客投诉的焦点问题之一，民航管理部门一直十分关注这一方面的问题，尤其是机票退票、改期和签转（以下简称退改签）服务中存在的一些“乱象”，一直是其关注的重点。针对这种现状，自2016年起，民航局在2016年开展的“民航服务质量提升”专项行动、2017年开展的“民航服务质量规范”专项行动、2018年开展的“民航服务质量体系建设”专项行动中，连续三年将客票的销售与使用作为专项行动的一项重点任务予以规范。

外部因素

今年4月，江苏省消保委曾就飞机票退改签情况开展消费调查，调查报告显示，1250名参与线上问卷调查的消费者中，995名消费者有过退改签的经历，占79.6%，而机票退改签费用总体较高。调查还显示，这些消费者在退改签时，23.5%遇到过退票费用比机票价格高的问题。22.7%遇到过代订机票网站收取的退票费高于航空公司官网的退票费的情况。

对于调查结果反映出的一些问题，民航局高度关注，要求民航华东地区管理局、中国航空运输协会协同江苏消费者权益保护委员会进行详细调查，同时研究采取切实有效措施，改进票务服务，维护市场秩序，保护消费者合法权益。

专家问答

问

新规的出台是否会彻底解决退改签收费过高“乱象”？

答

新规出台是行业管理部门高度重视和积极响应当前消费者关切的重要实际举措，新规对目前消费者和社会舆论普遍认为的机票退改签费用过高问题的相关各方提出了具体和细致的要求，具有极强的可行性。新规是否能彻底解决乱象还需要相关各方真正将民航局新规落到实处，切实做到换位思考，从消费者视角而非行业企业视角去解决问题。

第二：新规聚焦哪些内容？

聚焦四个内容

航空公司要完善退改签收费制度并改进服务。

在确保旅客知情权方面，航空公司要严格执行明码标价规定，在官网、APP等渠道的显著位置上及时、准确、全面地公布实际执行的国内航线旅客运价种类、水平及包括退改签收费标准在内的适用条件，在旅客购买机票过程中，要清楚告知旅客退改签收费标准等条件。

在把控收费标准的合理性方面，航空公司要合理确定客票退改签收费标准，退票费不得高于客票的实际销售价格，要制定机票退改签收费“阶梯费率”，不能简单规定特价机票一律不得退改签。

在提升规则执行的便利性方面，航空公司要统一规范直销和分销渠道的退改签制度，确保全渠道（含直销、分销渠道）退改签收费标准一致，要加强对有委托授权关系的OTA平台、销售代理企业的管理，对违反收费标准的进行严格处罚。

在规范规则执行的一致性方面，航空公司要优化退改签制度、简化退改签手续、缩短退票还款时间，加强新技术推广应用，通过移动互联网技术为旅客退改签机票提供“一站式”解决方案，要具备为旅客提供客票退改签收费标准的验真查询服务功能。

在为旅客错购机票提供补救措施方面，航空公司要把握合理且包容原则，对于航空公司无法证明旅客非错购情形的，均应视为错购，并提供免费退票等服务，对于旅客因病无法乘机并要求退票的，应按相关规定办理退票手续，并不得收取退票费。

OTA平台、销售代理企业要严格执行航空公司退改签收费标准。

不得擅自更改航空公司的退改签收费标准，严禁在退改签收费标准之外向旅客加收额外费用。

在旅客购票过程中，要清楚告知旅客退改签收费标准等条件。

应加强对平台机票销售的管理，督促、监督平台上的机票供应商严格执行航空公司的退改签收费标准，对违规操作的销售代理企业坚决予以清退。严禁为未经航空公司授权的销售代理企业提供客票销售渠道，严防为“爬虫”抢占机票提供转卖渠道。

中航协要加强行业自律和监管。

重点加强对网络销售平台的监管，对违反退改签收费标准的OTA平台、销售代理企业要依规进行严肃处理。

研究制定客票适用条件的规范文本，引导会员航空公司合理制定各类票价适用条件，切实保护消费者权益和维护市场秩序。

积极推动各会员航空公司签订大面积航班不正常情况下的互为签转协议，共同做好旅客服务工作。

行业主管部门要加强对退改签收费监管。

加快构建以诚信体系为核心的监督机制，建立航空公司和销售代理企业价格行为信用档案，将其价格违法违规行为记入信用记录，并依据《民航行业信用管理办法》实施惩戒。

对航空公司及其销售代理企业不执行明码标价规定、标价外另行收费、质价不符、价格欺诈、价格垄断等各类违反《价格法》的行为，及时通报相关价格主管部门依法查处，保护广大旅客合法权益。

督促航空公司根据本通知要求制定提升民航票务服务工作的实施方案，并监督落实。

专家问答

问

新规的出台将会给旅客带来什么影响？

答

首先，新规把“知情权”还给了旅客，让旅客可以做到心中有数，知道如果退改签自身需要承担什么样的损失。其次，便于旅客在可接受的范围内作出选择，真正把旅客的“选择权”还给旅客。再次，更加人性化的退改签规定能让旅客者感受到民航“真情服务”的温暖。总体来说，在市场经济环境下，政府从过去的主要保护企业的权益，改为主要保护消费者的权益，这对消费者来说是一件大好事。

第三：为什么退改签费用会过高？

机票存在退票费过高的现象，本身是为了针对有些“黄牛”和所谓“机票代理公司”利用“爬虫”技术，抢占航空公司通过官网放出的低价票，并反复订票、退订，直至将票加价卖出的情形。机票“高退票费”的初衷是为了打击“黄牛”和未经授权的代理企业利用“爬虫”技术手段抢占机票，向旅客违规销售客票。

而之前之所以出现“机票退改签费用比机票还贵”的情况，是因为第三方销售平台自行规定了退改签的规则，导致退改签费用高昂。

另外，机票代理与航空公司之间利益分配制度的改变也是导火索。2016年7月，民航局印发的《关于国内航空旅客运输销售代理手续费有关问题的通知》正式实施。此前实行多年、由航空公司按照机票销售额的一定比例向机票代理企业支付手续费的方式，改为定额支付。而统一定价的佣金额度远远低于机票代理所需支出的成本，代理企业营收出现断崖式下滑。

更令机票代理企业无法接受的是高昂的退改签成本，因为一旦机票发生退改，航空公司连定额代理费都不会支付，OTA和机票代理企业陷入了“卖一张亏一张”的窘境。

专家问答

问

是否折扣越高退改签收费的比例越高？

答

通常退改签费率会随着机票价格降低而提升，即使费率不变，退改签费与低价格机票票款之比也是提高的。因此，退改签费用过高问题是相对的，准确的说是对购买低价机票旅客而言存在“心理性”过高。例如：对于购买了全价机票并支付了2000元的旅客，其退票费为200元，占付费的10%；而对于购买了五折机票并支付了1000元的旅客，其退票费为全价的25%即500元，占付费的50%。

第四：现行的退改签费用由谁制定？

1996年施行的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》规定指出，旅客在航班规定离站时间24小时以内、两小时以前要求退票，收取客票价10%的退票费；在航班规定离站时间前两小时以内要求退票，收取客票价20%的退票费。但是2004年在对该规定进行修订时，这一条款被删除，目前退改签费率主要还是参照1996年的规定。

因此总体来说，退改签费率的制定是航空企业自主行为，与机票价格一样由企业自主定价。现行的退改签费主要有两种定价形式，一种是按时间，离起飞时间越短，退改签费越高；另一种是按机票价格计算，收取固定比例的退改签费。以第一种为例，航空公司以两小时作为时间节点，经济舱退改签费用在起飞前两小时外的，退票费为票面价的20%~30%，改签费为票面价的5%~20%，起飞前2小时内的退票费为票面价的20%~40%，改签费为票面价的10%~20%。

专家问答

问

“特价机票不可退改签”说法是否合规？

答

新规中特别规定“特价机票不能简单规定不得退改签”，特价机票不能退改签的笼统规定将不复存在。也就是说，就算买的是特价机票，也可以根据规定正常退改签，但是具体退改费用如何收取，还是要等航空公司的具体规定出炉。

第五：什么是“阶梯费率”？

事实上，制定机票退改签收费“阶梯费率”是国际上比较普遍的做法。所谓阶梯费率，就是根据不同票价水平和退改签前的时间节点，如24小时、72小时、15日、1个月、3个月等多个计算节点，根据阶梯式递减的差异化标准收费。

江苏省消保委曾提议航空公司应执行差异化的合理的“机票退改签阶梯费率”，如各家航空公司可根据运力成本的不同，结合消费者购票时间与离站时间的远近，以2小时或4小时、24小时、72小时、15日、1个月、3个月等多个计算节点来施行阶梯式递减的差异化“机票退改签阶梯费率”，以有效降低相关收费、减少消费者的损失。

专家问答

问

“阶梯费率”怎么算才更合理？

答

退改签费用收取政策制定的初衷就是弥补因为旅客自愿行程变动而给航空公司带来的机会成本。国内外对临近飞机起飞时间机票定价的逻辑思路也是有争议的。退改签费用阶梯费率应该尊重消费者既已形成的认知习惯，建议航空公司以机票销售价格而非经济舱全价为基准，按照距离起飞时间越近费率越高的办法制定阶梯费率。重要的是相关办法在施行前要向消费者征求意见，要做好办法的解释工作。

第六：新规出台后航空公司和OTA该如何做？

退改签的标准一定要简化。航空公司产品的设计可以多样，但是退改签的收费标准一定要简化，只有简化，IT的工程实现可能性才大，各种渠道的退改签收费才能标准化。

各航空公司的退改签规则可能会有所不同，但原则上都必须要遵守民航局发布的新规的要求，即根据时间的临近程度梯度收取退改签费用。

基于提前多长时间退改签、基于航空公司机票再次售卖的可能性等因素，确定简化、明确、可告知的退改签收费阶梯收费标准，并且放在官网、平台的醒目位置。

航空公司要求各OTA平台、代理在退改签方面和航空公司保持完全一致，尽量用技术手段解决与OTA平台、代理关于运价和使用条件的信息不对称问题，探讨应用程序接口给合作销售平台的可行性。也可以将平台、代理作为航空公司外延的销售专线，通过专门的服务支持团队，打通“退票通道”不通的问题。

通过技术手段防止各类“黄牛”、“李鬼”、“爬虫”对新规出台后退改签手续费用降低可能带来的市场混乱。

专家问答

问

对于“航空公司要为旅客错购机票提供补救措施”的规定，航空公司应该如何建立容错机制？

答

行有行规，旅客因个人操作失误错购机票的个别行为是可以理解的，需要容错机制加以保障。但我们也要看到，有一些不法销售代理商会利用航空公司容错机制的“漏洞”虚占座位、低占高卖等，这将从根本损害航空公司和消费者的利益。航空公司应以容错机制的建立为契机，通过大数据挖掘等技术手段，甄别容错机制的真正使用对象，是“李逵”当然要容错，如果是“李鬼”则要重罚。

第七：旅客在退改签机票时应如何保护自身合法权益？

旅客应该逐步形成勿贪便宜的心理，要根据自己的行程弹性需求选择真正适合自己的机票产品，最合适才是最好的。

不论是在官网还是OTA平台或者代理方购买机票时，一定要看清并理解机票的退改签条款，现在许多特价机票都标注了不准退票、不准改签、不准改期的“三不准”规则，如果消费者的行程非常确定，可以预订这种机票，如果消费者行程有变动的可能，就要考虑清楚“三不准”是否适合自己。毕竟，此类高折扣机票其实是航空公司让渡消费者享受低价，同时会附加诸多限制条件，买了这种机票，就等于与售票方签订了一份合法合同，如果临时需要退改签，就不得不面临大额损失。

按照未来将实行的“退改签阶梯收费”办法，根据机票退改以后可再次售卖的可能性，一旦行程变化，要尽早第一时间退票，从而减少退票手续费，减少损失。

旅客也需要培养对自己理性行为负责的习惯，不应盲目维权、违规自保。

专家问答

问

由于天气等因素造成的旅客非自愿退改签费用谁来承担？

答

今年1月民航局发布的《民航旅客国内运输服务管理规定（征求意见稿）》中明确提出，对于“天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因导致航班取消、延误、提前、航程改变、舱位等级变更或不能提供原定座位时旅客要求客票改期的，承运人应当在有可利用座位情况下为旅客办理客票改期，不得向旅客收取客票改期费用，产生的票价差额由旅客承担”。从规定上讲，航空公司的确不具有完全的责任，但在实际事件的处理上建议航空公司更多体现对旅客的关怀，比如对改签票差价进行减免优惠。（吴丹、李芳芳、张嘉宁）

注：文中专家为广州民航职业技术学院副教授綦琦、中国民航大学经济与管理学院副院长李艳华。