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民航市场化改革的历程及启示
来源:中国民航网2018-08-23 14:03:00

 

引言:2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,十六部分60条句句体现改革。决定明确指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”并“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。这是具有里程碑意义的改革文件,是具有划时代意义的光辉文献。全面深化改革将在今后相当长一段时间内成为中国社会的焦点,整个社会如此,一个行业亦是如此。在开启新中国民航旨在发挥市场决定性作用的全面深化改革的新纪元之前务必回头看、务必以史为鉴,我们有必要回顾新中国民航跌宕起伏的64年,有必要悉数改革开放35年以来新中国民航在构建社会主义市场经济制度的伟大历程,这里面蕴藏的发展规律会带给我们今天的实践以巨大启示。

一、民航初创期的市场基因(1949—1978)

1949年11月2日中共中央政治局作出决定:“为管理民用航空,决定在人民革命军事委员会下设民用航空局,受空军司令部之指导。决定以钟赤兵为民用航空局局长。民用航空应由国家经营,但允许私人的飞机器材投资作为股份”。不难看出,新中国民航的“出生证”已经包含了“经营”、“投资”、“股份”等市场经济的元素。

同年11月9日中国航空股份有限公司、中央航空运输股份有限公司在香港宣布起义并北飞,史称“两航”起义。周恩来总理致辞道:“新中国民航事业从无到有、从小到大。建设新民航,人才是主要的”。“两航”起义为刚刚诞生的新中国民航带来了飞机、航材、技术人员,当然还有市场化运作的基因。“两航”及其前身在发展鼎盛期已经是当时全球航空业知名的航空公司。“两航”的市场经济思维和实践注定了在那个推行高度计划经济的年代民航发展体现了些许“市场”的影子。

1950年3月27日,中国和苏联签订《关于创办民用航空股份公司的协定》,中苏民航股份公司的成立并实行企业化管理,这标志着民航出现了市场化主体——公司。

在经历了建国初期的缓慢复兴、“文化大革命”时期的停滞和林彪反革命集团的政治利用后,民航从1971年才踏上了真正意义的发展之路。同年国务院批转中国民航总局《关于调整航空客运价和专包机、专业飞行收费标准的请示报告》,通过采取降低票价和放宽乘机限制的符合市场经济规律的措施,促使当年民航运输量大幅增长并将这一势头持续保持,生产发展带来收益增加。民航是率先实行经济核算的行业,这一在当时看来的“市场行为”促进民航改善经营管理,到1975年实现年度利润1374万元,扭转了连续7年的全行业亏损。这一成绩的取得展现了民航初步市场化改革的成果,当然这些措施在现在看来似乎还算上市场化,这只是不那么计划而已。

纵观民航初创期的30年,新中国民航的每一步发展都体现着在当时社会环境下难能可贵的市场基因和市场化思维,这是民航能取得现有市场化改革成绩的“星星之火”和“遗传密码”。彰显了民航改革者们的首创精神和勇于自我变革的魄力。以今天的市场经济视角,民航初创期的趋向市场化的发展实践是具有超越时代局限性意义的。

二、民航发展期的企业化实践(1979-2001)

中共中央十一届三中全会作出了从1979年起,把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。邓小平同志在1979年10月12日视察北京首都机场新航站楼时指示:“民航职工要公开招考,薪金可以高一点。企业要有录用与解雇之权”,并在1980年2月14日听取民航工作汇报时指出:“民航一定要企业化,这个方针已经定了。民航总局归国务院直接领导是一个重大的改革”。我党第二代领导核心对民航发展指明了方向——企业化,同时也吹响了民航企业化实践的号角。随后通过的《关于民航管理体制若干问题的决定》、落实的民航实行财务包干和推行经济责任制,在管理体制和经营机制上为民航的企业化发展之路打下了坚实基础。

1984年召开的中共中央十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,将建立具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制,促进社会生产力的发展作为改革的基本任务。同年10月9日中央财经领导小组会议专题研究民航发展和体制改革问题,并作出民航管理体制要按政企分开原则进行改革的决定,逐项落实。政企分开后,民航局作为主管民航事务的部门,不再直接经营民航具体业务,主要代表政府行使行政管理职能,采取了组建航空公司、开展合理竞争,逐步形成航空运输的买方市场等具体举措,当年厦门航空公司和新疆航空公司相继成立。

随着1985年1月7日国务院批转中国民航局《关于民航系统管理体制改革的报告》,标志着民航正式进入了市场化发展的快车道,是第一个主动开展以市场化为目标的体制改革的国务院直属部委,吃了政府职能向市场放权改革的第一个螃蟹。这是沿袭了“市场基因”的民航人为即将实施的社会主义市场经济制度做了有益尝试和前瞻实践,相比同为交通运输领域的铁道部政企分开提前了28年。

1988年召开的中共中央十三届三中全会指出,必须有领导有秩序地推进相互配套的全面改革。民航系统按照国务院批准的改革方案,继续实施管理体制改革。随着1988年6月25日,民航华东管理局、中国东方航空公司、上海虹桥国际机场正式成立,民航政企分开开启了实质性落实阶段。到1992年12月20日,民航中南管理局、广州白云机场成立,中国南方航空公司与管理局分离,标准着以政企分开、航空公司与机场分设为主要内容的民航管理体制改革全面完成。与此同时,中国南方航空公司进行了股份制改革试点,为即将开始的国有企业股份制改革和股票公开上市先行先试,以此帮助其它部门的市场化改革积累了宝贵的经验。

1993年召开的中共中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,就“统一全党的认识和步伐,积极深化改革,促进经济发展”达成共识。或许是中共中央出于民航在中国建立社会主义市场经济这一“摸着石头过河”的伟大历史实践中圆满完成了“开路先锋”重任的高度肯定,12月20日国务院决定中国民用航空总局的机构规格由副部级调整为正部级。可以说,民航改革者以服务国家经济发展全局的高度政治觉悟,毫不犹豫的“革”了原本属于行业部门的经济利益,民航改革者有充分理由被授予这份政治地位的荣耀。

带着这种肯定,民航人克服了1997年亚洲金融危机的巨大影响,基本实现了“九五”计划的目标。特别是1997年6月26日国家计委、民航总局联合发出《关于国内航线票价管理办法有关问题的通知》取消国内航线票价双轨制,标志着民航在市场改革的道路上有迈出了坚实的步伐。同年以中国东方航空和中国南方航空为代表航企的在美国、香港、上海上市,标志着民航市场主体在大型国企股份制改革领域再次先行了一步。

纵观民航发展期的23年,坚决执行“民航一定要企业化”的要求,超额完成党中央交给民航的开辟具有里程碑意义的市场化改革“试验田”的重任。若站在中国经济发展的宏观大局看,民航发展期的企业化实践可谓功在当代利在千秋。这一成绩的取得也并非一帆风顺,民航改革者们以壮士断腕之气魄、气吞山河之气势、破釜沉舟之决心,啃下了当时在行业内外均视为不可能完成的市场化改革的“硬骨头”。他们扛下了改革失败的巨大风险,收获了政治地位提高的荣耀,这是一种对改革者的保护措施。

三、市场化改革铸就的民航大国(2002-2012)

2002年3月3日,国务院同意国家发展计划委员会同有关部门和单位研究提出的《民航体制改革方案》,同年10月11日宣布成立民航六大集团公司,这是民航深化体制改革取得的一个重大进展。形成的由国资委——集团公司——上市公司的国有资产管理模式是现今我国国有资本管理的主要形态。另一方面,民航各省、区、市管理局实行政企分开,组建机场管理机构和航空安全监管办公室,除首都国际机场集团公司和西藏机场外,机场移交地方政府管理。至此民航率先在具有天然垄断性质的行业中实现了组织结构层面的全面市场化改革,民航改革重组后的组织关系结构参见图1。民航符合在全行业推进市场化改革措施的组织结构,是中国民航能提前实现民航大国战略目标的关键因素和重要保障。

2003年召开的中共中央十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》并指出“从实际出发研究新情况、解决新问题,积极开创改革开放和社会主义现代化建设的新局面”。民航采取有力对策,顶住了“非典”疫情对航空运输造成的巨大冲击,迅速组织恢复运输生产的常态。

中国民航在2005年全面完成了民航“十五”规划确定的目标,运输总周转量达到261.3亿吨公里、旅客运输量达到13827万人次、货邮运输量达到306.7万吨,年均分别增长13.1%、14.1%、10.8%,中国航空运输量仅次于美国跃居世界第二位,提前实现了民航大国的战略目标。这一成绩的取得除了受益于同期国内经济高速发展的红利外,也是民航始终坚持市场化改革的必然结果。通过持续推进民航行业的市场开放程度,调动各参与主体的积极性、主动性、创造性,遵循市场经济规律,激发并满足了整个市场对民航服务的需求。

民航改革者并没有躺在功劳簿上居功自傲止步不前,依据完善社会主义市场经济体制的主要任务之一“完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的要求,积极推进民营资本进入民航领域。随着2005年2月17日,民航总局为奥凯航空有限公司颁发经营许可证,标志着民营资本控股的航空公司第一次出现在新中国民航市场,同年鹰联航空、春秋航空也获发许可证。这是首次民营资本作为主体进入具有典型的自然国有资本垄断性的行业。将此举置于今天来看,它是符合中共中央十八届三中全会指出的“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系”的逻辑思路的,这是民航改革者的又一次“先尝先试”。2005年9月9日,中国航空运输协会正式成立,民航总局主动简政放权,将一些对市场的行政管理职能下放给协会,采用行业自律的新机制代替原有的行政管理。

在加强国内市场进一步开放的同时,民航改革者还鼓励和支持具备能力的大型航企勇于“飞出国门”、大胆参与国际竞争。在运营层面,2006年5月22日中国国际航空股份有限公司正式加入星空联盟,南航、东航和其它地方性航空公司陆续加入国际性航空联盟。在资本层面,2006年6月9日国航和国泰进行股权置换,同年9月30日海航集团收购香港中富航空并更名为香港航空公司。民航此番以参与国际市场竞争的市场化改革全面提升国有大型航企的管理能力,为中国由民航大国向民航强国的质变式战略发展储备了必要的管理能力和智力资源。

2008年3月11日国务院公布了新一轮机构改革方案,其中重新组建交通运输部,将原民航总局的职能整合进入新机构,将中国民用航空总局更名为中国民用航空局。伴随名字的改变,作为中国市场化改革“排头兵”的中国民航,其机构规格由正部级下调为副部级。这一政治地位的改变不能定义为改革的止步,但也着实伤到了中国市场改革“卫道士”之一——民航改革者的积极性。

民航人顶住内部压力陡增和外部环境变化的影响,继续高举市场化改革的大旗,将民航事业不断推向更高的景界。2010年1月13日,中国民航局局长李家祥作了《中国民航人要为建设民航强国而努力奋斗》的讲话,同年2月25日引发《建设民航强国的战略构想》,提出到2030年全面建成安全、高效、绿色的现代化民用航空体系,实施持续安全、大众化、全球化三大战略,实现从民航大国向民航强国的历史性转变,成为引领世界民航发展的国家。2012年7月8日国务院下发了《关于促进民航业发展的若干意见》,并于2013年1月14日颁布了《促进民航业发展重点工作分工方案》。这充分证明了民航改革者具有极高的政治觉悟和锐意的改革决心。

纵观成长为民航大国的11年,秉持加快市场化改革的思路,民航在淡然面对收获成绩而引致的荣誉和掌声的同时,也坦然接受和消化由于付出和得到的不匹配而产生的内部质疑和矛盾。是否继续坚定不移的沿着市场化的既定道路走下去,民航改革者们有了些许动摇,内部产生了部分逆市场化的声音。短暂的踌躇不能撼动民航改革者以国家利益为最高目标的决心,民航大国的实现和向民航强国的阔步前行就是民航有益改革实践的最好佐证。

四、民航市场化实践对全面深化改革的启示

以上我们梳理了新中国民航在跌宕起伏的64年里关于市场化改革实践的“那些事儿”,其中的功过是非、得失与否自有时间去佐证和后人去评判。我们只想阐述其对即将开始的的全面深化改革的启示。

1、尊重改革者的首创精神,容忍改革实践的失误。从“摸着石头过河”到“黑猫白猫”再到“勇于涉险滩”、“敢于跨入深水区”,我们正在完善和发展的中国特色社会主义制度是人类历史上涉及人数最多、波及矛盾最广、牵扯利益最错综复杂的社会实践。如期达成十八大提出的“两个百年”的目标,早日实现中华民族伟大复兴的中国梦的理论路径只有一个,全面深化改革就是“圆梦行动”的不二法门。改革者作为这一理论路径的探索者和实践者,其主动性的发挥和智慧的释放是决定改革实践成败的最关键因素。改革的困难程度和不确定性注定了其实践道路必将荆棘丛生、深不可测、成败难言,要勇于改革、要冲破藩篱我们就要充分相信改革者,给予改革者更多信心和支持。这需要我们务必尊重改革者的首创精神,包容改革实践出现的偏差和失误,以“人非圣贤孰能无过”的态度对待我们的改革英雄。

2、倡导改革者的自我变革,给予与其贡献相匹配的地位。正如十八大报告指出的:“当前,世情、国情、党情继续发生深刻变化,我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有”。在刚刚过去的改革开放35年,改革者取得的成绩有目共睹,但我们更需清醒的意识到这样一个不争的现实已经到来:好改的都改完了、容易革的都革完了、成效明显和成绩显著的浅层改革领域几近完成,接下来改革红利的释放需要深层改革方能激发。过去是大家一起边做大蛋糕边切蛋糕,未来是大家很难做大蛋糕了但要切得更细致。改革者将别人能改的都改了,现在到了要改自己、革自己的时候了,改革者现在暂时的利益让渡是为了激发更深层的市场活力的释放,市场活力必将带来未来利益蛋糕的继续扩张。这需要我们倡导改革者要敢于、主动、切实做好自我变革,鼓励现有既得利益者放弃眼前还属于他们名下蛋糕。空头支票没有任何引力,我们要通过给予与他们放弃部分相相匹配的政治地位以提高他们对未来切得更大蛋糕的预期。这一合理逻辑才可能说服正处于优势地位的改革者有所改变。

3、通过有效保护改革者,鼓励更多人开展有益改革实践。“塞翁失马焉知非福”,今天的错在明天可能就是对,现在某些不合时宜的改革实践也许在未来的某个历史时点开来是极大的进步。我们不奢望拥有超历史、超时代、超阶级、超现实的认知去评判正在进行的改革实践。党中央十八届三中全会指出:“实践发展永无止境,解放思想永无止境,改革开放永无止境。面对新形势新任务,全面建成小康社会,进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦”,这是我们现阶段衡量改革实践的时代目标和验证标准。这要是对这一目标有益的、符合这一标准的改革实践就是正确的,我们要鼓励这种实践,要切实为推动这一实践的改革者保驾护航。

民航市场化改革之路任重道远,中国全面深化改革之途负重致远。让我们更加紧密的围绕在以习近平同志为核心的我党新一届党中央领导集体,坚定不移的将全面深化改革的伟大实践走好。(中国民航网 智库专家 綦琦)

责任编辑:lihaiyan
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