近年来，伴随着互联网技术的快速发展和大范围应用，民航业商业模式创新的范围和深度不断拓展。产品创新是商业模式创新的重要内容。

总结航企近十年的产品模式创新历程可以看出，航企的产品创新主要分为两类，即内涵式创新和外延式创新。内涵式创新，是航企将原有的单一航空运输服务产品解构、重组，形成高中低不同档次的套餐产品，或者开发成一些单独销售的航空运输服务产品。外延式创新，是航企将其原有的航空运输服务产品与其他旅游产品结合，形成新的服务产品，例如“航空+酒店”、“航空+游览”、“航空+租车”、“航空+轮船”等。在许多情况下，航企的产品创新同时融合内涵式创新和外延式创新。

根据《旅游法》规定，上述外延式创新中的一部分属于旅行社业务，需要获得旅游行政部门颁发的旅行社业务经营许可证。按照原有的旅游法规，航空公司是不能获取旅行社业务经营许可证的。在这种情况下，航空公司要实施这类外延式产品创新，必须要与旅行社合作，这大大增加了航空公司的成本，阻碍了航空公司的商业模式创新进程。

近年来，国务院大力实施简政放权政策，大量缩减行政审批项目，简化审批条件，将大量工商登记前置审批项目改为后置审批，显著降低了企业的制度性交易成本。在旅游行业的多次简政放权政策和相关法规的修改，大大减少了航空公司实施商业模式创新的制度性障碍，将有助于航空公司实施商业模式创新。本文试对改革前后的《旅行社条例》及实施细则进行分析，为航企的改革发展提出建议。

一、旧法规制约航企产品创新

（一）航企实施部分外延式产品创新需要获得旅行社业务经营许可证

2013年颁布的《旅游法》第111条规定：“包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同”。根据该条规定，包价旅游合同包含三个基本特征。一是合同内容中的旅游行程及相关服务是由旅行社预先安排的。二是提供两项或者两项以上服务，包括交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队服务中的任意两项或者以上服务的组合，不论其中的服务是由旅行社直接提供，还是旅行社向相关的经营者购买后间接提供。三是合同价款以总价支付。根据这一规定，航空公司开展的“航空+酒店”、“航空+游览”、“航空+租车”、“航空+轮船”等产品中许多都是包价旅游服务产品。

全国人大法工委组织编写的《中华人民共和国旅游法释义》中明确说：“需要强调的是，旅游社业内通常所称' 机票+酒店'产品，只要是旅行社事先确定并购买相关服务，旅游者无权变更且以总价支付价款的，都是包价旅游的性质，应对旅游的服务承担相应的包价旅游合同责任”。

需要指出的是，航企推出的具有“航空+旅游”特征的产品并不都是包价旅游服务。例如，旅客可以在航企官网机票、酒店、租车、景点门票等，但这些产品都单独标明价格，可以单独开具发票。这些产品的价格是独立的，不以总价款支付，因此，航企向旅客提供的这类服务就不是包价旅游服务，一般属于代理业务。“航空+租车”业务，虽然按照总价支付，但也不属于包价旅游业务，而是联合运输业务。“航空+旅游”产品中，只有将多个不同类的产品组合在一起，以总价款支付的才属于包价旅游业务。由于以总价支付的包价旅游产品价格一般更低，这些产品通常会有更强的竞争力。

根据上述分析可知，航空公司提供的部分“航空+”服务产品是包价旅游业务。根据《旅游法》第28条规定，从事包价旅游业务，需要取得旅游行政管理部门颁发的旅行社业务经营许可证。

（二）航空公司不能获得旅行社业务经营许可证

2009年颁布的《旅行社条例》第七条规定：“申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发旅行社业务经营许可证，申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理设立登记；不予许可的，书面通知申请人并说明理由”。

根据这一规定，国家对旅行社管理实行工商登记前置审批和单独设立制度。具体包括两个方面。

第一，旅行社设立实行工商登记前置审批制度，就是要求在向工商局申请办理旅行社设立登记时，申请人必须获得旅游行政部门颁发的旅行社业务经营许可证。

第二，旅行社是单独设立的，不能在原有的企业内增加旅行社营业范围。申请人在获得旅行社业务经营许可证后，向工商行政管理部门申请设立登记，设立一个新的公司，从事旅行社业务，不能在旧的公司内增加旅行社业务。

由于航空公司是一个已经存在的企业法人，根据2009年《旅行社条例》第七条的规定，航空公司不能获得旅行社业务经营许可证，从而不能从事旅行社业务。

（三）旧法规制约产品创新

前已述及，根据相关法规规定，航空公司不能直接运作属于包价旅游服务产品的“航空+酒店”、“航空+游览”、等产品。在这种情况下，航空公司要开展外延式产品创新业务，就需要与旅行社合作，将航空运输服务产品出售给旅行社，由旅行社组合成包价旅游产品销售，或是设立自己的旅行社子公司。但这种模式也存在很多问题，一是增加了合作的复杂程度，协调难度加大。二是机票是记名的，不能转让，旅行社组合成包价旅游产品时存在法律障碍。

当然，有些航空公司即使没有获得旅行社业务经营许可证，仍然开展了“航空+”包价旅游业务，但这种活动存在违反《旅游法》规定和受到处罚的风险。在国家加强社会信用管理，合规管理受到国家和企业越来越多的重视的趋势下，这种行为的风险进一步扩大。

总之，2009年《旅行社条例》及相关法规制约了航空公司开展“航空+”产品创新业务。

二、简政放权政策促进产品创新

2016年，按照“放管服”改革的基本原则，国务院两次修改《旅行社条例》，对旅行社设立的审批做了重大改革。这些改革措施减少了旧法规对航空公司开展“航空+”产品创新活动的限制，将大大便利航空公司实施这类产品创新。

（一）旅行社业务可以兼业经营

2016年2月6日， 《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第666号）修改了《旅行社条例》。其中，第六条修改为：“申请经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当取得企业法人资格，并且注册资本不少于30万元。” 第七条修改为：“申请经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发旅行社业务经营许可证；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。”

通过这两个条文的修改，国家对旅行社业务的管制大大放松，主要体现在三个方面。

1.对旅行社业务审批由工商登记前置变为后置

成立旅行社，要先到工商部门办理公司登记，取得企业法人营业执照，然后再到旅游行政部门申请旅行社业务经营许可证。这样，工商登记环节将变得很简单，很容易获得营业执照。获得营业执照后，公司再到旅游行政部门申请旅行社业务经营许可证，拿到许可证后就可以开展旅游业务。这样，从申请设立旅行社到开始开展旅游业务的周期将大大缩短。

2.旅行社业务可以兼业经营

由于申请旅行社业务经营许可证是在公司成立之后，那么，一个已经成立且从事经营活动的公司也可以申请，也就是旅行社业务可以兼业经营。因此，航空公司也可以申请旅行社业务经营许可证，从事旅行社业务。

3.设立条件大大简化

通过对第六条的修改，申请旅行社业务经营许可证的条件大大简化，只需要具备30万元的注册资本即可，不需要原来要求的人员、设备等条件（这一条的落实还未完全到位）。

（二）外商投资企业设立旅行社程序简化

我们虽然称中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司、中国南方航空股份有限公司、山东航空股份有限公司等上市公司为国有企业，但因其外资股份超过一定比例，在工商登记的企业类型是外商投资股份有限公司，要遵守与外商投资有关的规定。2016年的修改也大大简化了外商投资旅行社的审批程序。

2016年将第二十二条修改为：“外商投资企业申请经营旅行社业务，应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定条件的相关证明文件。省、自治区、直辖市旅游行政管理部门应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕。予以许可的，颁发旅行社业务经营许可证；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。设立外商投资旅行社，还应当遵守有关外商投资的法律、法规。”

这一修改，使外商投资旅行社的设立程序大大简化。通过这次修改，外商投资企业申请旅行社业务经营许可证的程序和条件与内资企业基本相同。

根据2017年修订的《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》和《外商投资产业指导目录》（2017年版），旅行社业务属于允许类外商投资业务，增加这一业务范围，只需要通过网上备案系统办理备案即可，管理程序比较简单。

（三）旅行社业务经营许可证申请条件程序大大简化

2016年12月12日国家旅游局令第42号公布了修改后的《旅行社条例实施细则》，具体规定了旅行社业务经营许可证申请条件和程序，相较以前，有了很大的简化，取消了对验资、名称预先核准等方面的要求。

（四）新法规利于航空公司开展产品创新

根据2016年修改后的《旅行社条例》及其实施细则，航空公司可以在现有业务范围的基础上增加旅行社业务，而且增加业务范围的程序比较简单。增加旅行社业务范围后，航空公司开展“航空+”产品创新将不再有法律障碍。因此，国家近年在旅游业实施的简政放权政策将有力地促进航空公司开展产品创新。

三、措施建议

鉴于部分“航空+”产品创新的实施需要在航企营业范围中增加旅行社经营业务，新的《旅行社条例》允许航企申请旅行社业务经营许可证，开展旅行社业务，而且申请条件和程序不很复杂，建议相关航企在经营范围中增加旅行社业务，并向旅游行政部门申请旅行社业务经营许可证，为航企的商业模式创新提供基础和条件。

（中国民航网智库专家郭才森 本文刊发于《中国民用航空》2018年第11期）