1988年初，我写过一篇文章《我国民航空中交通管制的职能转变》。2010年收入我的第一本文集《民航研究论丛》。我请民航资源网在推介这本书时，附载了这篇文章。有网友跟帖说，那么早就开始研究，到现在还没有改，因而感到遗憾。可以看出，这位同志对空管改革非常关切，但对以往情况不够了解。实际上，我国从上个世纪80年代中期即开始推动空中交通管理体制改革，现在已经进入新的阶段。

改革领导体制

我在回顾民航第一轮重大改革的文章《军政分管企业化》中，讲到根据国务院、中央军委发出的通知，从1980年3月15日起，民航总局不再由空军代管，但航行管制仍按《中华人民共和国飞行基本规则》执行，归空军统一领导。也就是说，民航这一轮重大改革，没有涉及空管领域。

在我回顾民航第二轮重大改革的文章《政企分开增活力》中，提到1984年10月9日中央财经领导小组对民航改革作出决定。在此补充说明，当时所作决定为三项，其中之一是对空管体制改革进行调研。随后，1985年1月，国家派出由国务院副秘书长吴庆彤同志领队的中国航空管理考察组，对美国、法国、英国、日本、南斯拉夫进行考察。根据考察组的报告，国务院、中央军委于1986年1月30日印发了《关于改革我国空中交通管制体制，逐步实现空中交通管制现代化的通知》。按照《通知》，成立了“国务院、中央军委空中交通管制委员会”（简称国家空管委），统一领导全国的空中交通管制工作，审议和决定空中交通管制工作中的重大问题。与此同时，设立 “国家空中交通管制局”，负责全国空中交通管制工作。该局于1989年撤销后，1990年在军口设立了国家空管委办公室，负责承办该委员会的日常工作。

我们把这次改革看作是空中交通管理领导体制改革。这是一个具有开创性的改革，具有重大意义。一是在国家层面加强了对空管工作的领导；二是坚持从实际出发，采取军政共管方式；三是这个机构由历届中央政府主管工交工作的领导担任主任委员，意味着启动了职能转变，实行以政府管理为主。30多年来，国家空管委及其办公室做了大量工作，对推进国家空管事业的改革与发展发挥了重要作用。

改革运行体制

通过民航前两轮体制改革，特别是1992年邓小平同志南巡讲话以后，国家迎来新的改革浪潮，航空运输快速发展。深化空管体制改革一直备受关注，加之由于一些军民协同原因影响安全问题凸显，使这项改革再次提上议程。1993年4月~5月，国家又派出由国务院副秘书长王书明同志领队的考察团，先后对美国、澳大利亚、俄罗斯进行考察。当年9月8日，国务院、中央军委批转该团所报的改革方案，确定空管体制改革“三步走”：第一步，将北京—广州—深圳航路交由民航管制指挥作为试点；第二步，分期分批将全国航路和部分飞行繁忙的航线升格为航路后交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内一家管制”的体制；第三步，建成国家统一管制的雏形，实现改革既定目标。以上方案的前两步，于2000年6月基本完成。

空中交通管理与地面交通管理类似，可分为领导管理和运行管制两个层面。领导管理主要包括制定方针政策和法规标准，组织实施和监督检查。运行管制就是日常实施具体管制，道路是配备交通警察，民航航路是叫管制员。所以，我们把这步改革称作空管运行体制改革。通过改革扩大了民航的管制范围，实现航路内外各由一家统管，有利于保证航行安全，支持民航业的发展。

伴随着空管体制改革，在上世纪90年代，民航大规模进行航路和机场空管设施的技术改造，采用先进的管制雷达和通信导航设备，因此能够有条件缩小高度层的垂直跨度和飞行平行间隔，大幅度增加空域容量。与此同时，部队给予积极支持，搬迁关闭了部分机场和靶场，优化繁忙地区的空域结构，新开和调整了部分航路和航线。空管运行体制改革的巨大成果，从多方面得到显现。

聚焦空域管理

在2000年，即完成第二步空管改革之时，我国航空运输总周转量为123亿吨公里；2005年达到261亿吨公里，跃居世界第二位；2017年达到 1083亿吨公里，为2000年的8.8倍，年均增长13.7%。与此同时，通用航空发展速度加快，2017年达到83.8万小时，为2000年的6.7倍，年均增长11.9%。

如前所述，实现如此高速度、大规模的增长，是与通过空管改革，民航负责航路管制、进行技术改造和军队给予大力支持分不开的。但是，我国的空域结构一直没有相应作出大的调整，民航仍然只使用不到30%的空域。经过近20年的时间，前期改革的红利基本释放完毕，空中交通管理体制不适应民航发展的矛盾进一步凸显，聚焦在空域管理方面。

进行中外比较，这个问题看得更加清晰。我国领土对应的空域面积，与欧洲和美国相当。而我国民航在飞行量分别为欧美三分之一和四分之一的情况下，航路飞行密度和拥堵航路数量，已经高于和多于欧美。其症结就是民航可用空域过少，而欧美约90%的空域开放使用，其余部分空域也可有条件地灵活使用。尤其通用航空可以宽松使用空域。

“十二五”期间，民航运输总周转量年均增长9.8%，“十三五”预期年均增长10.8%，头两年实际平均增长12.7%。据预测，我国航空运输总周转量在5年后将超越美国成为世界第一，目前中东部地区的运输密度已经与欧美相当。即使总量成为世界第一，按人均发展水平，仍有很大差距。我国民航市场空间很大，要在高速发展中实现高质量发展，亟须深化空域管理体制改革。

奋力攻坚克难

改革的根本目的，是解放和发展生产力。改革要坚持问题导向，一个阶段行业发展所面临的主要矛盾，决定这一阶段推进改革的主题。在现阶段，空域资源不足，已经成为制约民航发展的最大瓶颈，是新时代不平衡不充分发展的主要矛盾在民航的集中表现。深化空域管理体制改革，是航空领域供给侧结构性改革的重大命题。因此可以说，空域管理体制改革是全面促进民航发展的第四轮重大改革。

党中央、国务院、中央军委对推进空域管理体制改革高度重视。近年来，国家空管委领导多次深入调研，提出明确要求。各方面对推进这项改革的认识不断深化和趋于统一，认为改革势在必行，不改没有出路；改革的根本目的是释放空域资源，支持民航业的发展；要认真贯彻军民融合的方针，以此促进和指导改革；确保实现既定目标，构建国家统一、军民融合的空中交通管理体制。

空管改革已经走过了30多年的历程，深化改革已触及到国家空域的全面调整，管理体制和运行机制的根本性变革，还要以必要的基础设施建设和科技进步来支撑。以往三轮重大改革，都主要在民航行业内进行。这一轮重大改革涉及面很宽，主要是国家层面的改革。民航改革都要在确保安全的前提下进行，而这一轮改革与安全的关联度更高。这些都充分说明，空管改革已经进入深水区，需要攻坚克难，啃硬骨头。

新时代，新姿态，新光彩。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在各有关方面的大力支持下，我们对构建新型空管体制和现代化的空管体系充满信心。民航飞机一定会在更加宽广的航道上，奋力飞向建成民航强国的目标。（李军 作者为中国民航局原副局长、党组副书记，现任中国航空运输协会理事长）