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重组开辟新天地——回顾民航第三轮重大改革
来源:《中国民航报》2018-08-23 11:32:00

 民航第三轮重大改革,是实施企业重组,与民航行业管理部门脱钩;在各省、自治区、直辖市将行政管理机构与机场分离,绝大多数机场移交地方管理。其本质要求是进一步实行政企分开,转变政府职能;实行集团化管理,使企业做大做强;更好地调动地方建设和管理机场的积极性。从2001年开始准备,2004年基本完成。

企业重组

这次重组是按“企业自愿、政府引导、发挥集团优势”的原则进行的。在民航总局组织协调、企业通过沟通达成重组意向的基础上,国务院于2002年3月3日批准了民航体制改革方案。10月11日,原国家计委和民航总局在北京人民大会堂召开民航企业改革重组大会,宣布三大航空集团和三大服务保障集团成立。吴邦国副总理作重要批示表示祝贺,并对确保安全、理顺关系和加强管理提出了要求。

三大航空集团公司是对原民航总局直属的9家航空企业进行了整合。其中,国航、中航和西南航归为中国航空集团公司;东航、西北航和云南航归为东方航空集团公司;南航、北方航和新疆航归为南方航空集团公司。三大服务保障集团即中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司。

实施这项改革,包含了三个方面的重要意义。一是进一步推进政企分开,也包括政资分开。重组后的集团公司,均与民航总局脱钩,移交国务院国有资产监督管理委员会管理。这样做使民航政府机构更加超脱,更有利于面向全行业行使好政府职能。二是扩大企业规模,支持做大做强。规模网络化经营是航空公司突出特点,如此方能拓展市场空间,提高管理水平和竞争能力。三是按照专业化要求,促进服务保障集团的发展。

机场属地

这次改革的另一个重头戏,是对各省、区、市的民航单位,分别组建机场管理机构和航空安全监管办公室。除北京首都机场集团公司和西藏机场外,机场统一移交地方管理。先在山东、湖南、青海三省进行了试点,然后全面铺开。

这样改革在地区管理局和省市区局层面,实现了政企分开。民航第二轮重大改革是集中在民航总局和地区管理局层面进行的。各地区管理局所在地以外的省、区、市民航单位,机场业务和行政管理职能仍在一起。因为省、区、市局归地区管理局管理,实际上管理局政企分开也没有完全到位。这次分离后,有利于机场的自主经营和自我发展。省、区、市安全监管办公室当时组建了26个,后来又有增加,现已改为安全监督管理局。

机场移交地方管理,是中央的一贯方针。在实施第二轮重大改革以来,随着地方对机场建设投资的增加逐步进行。这次全面改革机场管理体制,机场原则上交给地方。这样做既有利于行业管理部门强化政府职能,又有利于充分发挥地方的积极性,还有利于增强机场的活力。至于北京和西藏机场仍然由民航总局管理,主要考虑北京机场主要为首都功能服务,要打造大型航空枢纽;而西藏的高原机场则需要局方的大力支持。

民航这一轮重大改革,经历了刘剑锋、杨元元两任局长,高宏峰副局长分管改革工作、全面组织实施,其他副局长都有参与。记得我是在2003年11月26日参加了重庆民航的体制改革和机场移交。说来也巧,我1972年加入民航时就在重庆工作,这次能有机会见到原单位的领导和同事。重庆市副市长黄奇帆、童小平出席了交接仪式。回京时在飞机上恰好遇到王鸿举市长,他对这一改革也十分关心。但没过多久,重庆市又把机场卖给首都机场集团了。再到2016年9月,又通过市场化方式,全部交给重庆市。这都是在改革进程中发生的重大变化。

一主多元

我在撰写这次征文中所回顾的民航三轮重大改革,是指集中进行的、涉及全行业的深刻变革。但三个阶段在很多方面不能截然分开,如政企分开、转变职能、企业改组、机场属地化,以及相关配套改革,一直在持续进行。总体来看,随着改革的推进和不断深化,在航空企业和民用机场方面,都形成了“一主多元”的经济体制。

公共航空运输企业的“一主多元”,一是从所有制来看,形成了以公有制为主体、与非公有制经济共存的格局。航空公司普遍进行了股份制改造,很多成为上市公司。中央和地方企业及其他市场主体合办公司。在第三轮改革后成立的民营公司较多。二是从企业规模来看,形成了以大型企业集团为主导、与中小型航空公司并存的格局。通用航空则呈现出分散性,以小型企业居多。这是由其自身特点所决定的。

民航机场的“一主多元”,从投资主体来看,形成了以地方政府为主、国家给予大力支持并有其他投资方参与的格局。从管理模式来看,以集团化管理为主,独立运作和委托管理并存。鉴于机场属于民航发展的重要基础设施,社会公益性较强,中央和地方政府都出台了扶持政策。由于机场规模相差悬殊,大型机场完全实行企业化管理,相当数量的机场实际上没有真正按企业化来运作。机场管理体制还在不断完善,应该更好地体现因地制宜的原则,强化机场的管理和协同职能,促进平安、绿色、智慧、人文机场建设,加快打造航空枢纽,提升各类机场发展质量。(李军 作者为中国民航局原副局长、党组副书记,现任中国航空运输协会理事长)

责任编辑:lihaiyan
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