解读《国际航权资源配置与使用管理办法》和《北京“一市两场”国际航权资源配置政策》-中国民航网

2018年5月2日，民航局印发《国际航权资源配置与使用管理办法》和《北京“一市两场”国际航权资源配置政策》（以下分别简称《办法》和《政策》）。《办法》和《政策》对我国国际航空运输发展有何影响？北京新机场将于明年正式投用，《办法》和《政策》将如何促进北京新机场国际航空枢纽建设？带着这些问题，本报记者专访民航局运输司相关负责人，就《办法》和《政策》进行了解读。

适应发展形势服务国家战略

记者：请您介绍下修订《办法》和制定《政策》的背景和意义。

答：现行《国际航权分配与使用管理暂行办法》制定于2009年，考虑到当时国际航空运输发展实际，对国际航线侧重于市场准入管理，特别是对远程国际航线实行“一条航线一个承运人”的政策，且航线准入原则不完善，缺乏量化的评价标准，事后监管比较薄弱。随着我国国际航空运输发展环境变化，调整和完善国际航权管理政策势在必行。

一是适应我国国际航空运输发展进入新阶段的需要。当前，我国国际航空运输发展已经进入新阶段，主要表现为国际航空运输市场不断开放，航空公司开辟国际航线的积极性高涨，国际航空枢纽初具规模，竞争力增强。目前，我国与东盟10国、澳大利亚等国家和地区市场，航权安排已不再限制承运人数量、航线及班次。其他航权受限的市场，开放度也呈扩大趋势。近3年来，国内航空公司新开国际航线658条，其中远程国际航线151条。一些热点国际航线的航权资源被航空公司关注。此外，新加坡、日本、韩国等国家枢纽机场对我国客源的分流作用逐渐弱化，国内航空公司的国际竞争力逐步增强，国际航空运输市场的变化，要求有序扩大市场准入，进一步引入竞争。

二是充分发挥北京新机场战略作用的需要。国家已经明确北京新机场为“大型国际枢纽机场”，与首都机场“双枢纽运作、适度竞争”。深入贯彻落实习近平总书记考察北京新机场重要指示精神，把北京新机场建成国际一流、世界领先的国际航空枢纽，充分发挥北京新机场的战略作用，引导北京“一市两场”错位发展、良性竞争，提升北京新机场与首都机场的协同发展水平，需要调整国际航权资源配置政策。

三是公平、公正、公开配置国际航权资源的需要。国际航权资源配置直接影响市场主体利益，应当做到条件明确、量化评定、程序清晰，最大限度减少自由裁量权。

总之，修订《办法》和制定《政策》是在“一二三三四”民航总体工作思路指导下开展的，有利于更好服务国家战略和行业发展，有利于更好适应当前我国国际航空运输发展的新形势，有利于更好建立科学合理的长效管理机制。

记者：《办法》和《政策》两者之间是怎样的关系？

答：《办法》着眼于建立健全公开、公平、公正的国际航权资源配置与使用管理机制，引导航空公司不断提升安全和服务水平，支持京津冀、长三角、珠三角世界级城市群和机场群联动发展，推进我国国际航空运输高质量发展，具有普遍适用性。《政策》则是为落实习近平总书记“北京新机场是国家发展一个新的动力源”的重要指示精神，综合推进北京首都国际机场和北京新机场两个大型国际枢纽建设，统筹实施北京“一市两场”国际航权资源配置工作，依据《办法》，专门制定的具有针对性的政策。

坚持四项原则引导有序竞争

记者：《办法》的修订和《政策》的制定，主要体现了哪些原则？

答：修订《办法》和制定《政策》，总体坚持了四个方面的原则：一是市场主导与政府引导相结合，既放宽市场准入，发挥市场在资源配置中的决定性作用；又更好发挥民航局的调控作用，引导航空公司适度竞争、差异化经营。二是立足当前与着眼长远相结合，既坚持稳中求进的工作思路，重点补齐枢纽建设、有序竞争等短板，渐进打破“一条远程国际航线一家承运人”的规则，提升航权资源使用效率；又谋划长远，通过一个阶段的探索和实践，为今后更大程度地放开市场积累经验。三是定性管理与定量管理相结合，既确立了国际航权管理的公共利益最大化、枢纽建设、有序竞争、效率最大化和提升综合竞争力等原则，又据此形成了国际航权资源配置的量化指标体系，为市场主体提供公正、公平、公开的竞争环境。四是从中国民航实际出发与借鉴国际经验相结合，《办法》和《政策》体现了空中和地面保障资源紧缺、东中西部发展不平衡等发展实际，另一方面也充分吸收了美国、欧洲等民航发达国家的航权资源配置管理经验，形成符合航空运输发展规律的资源配置政策。

记者：《办法》中国际航线分类管理的主要涉及哪些内容？

答：《办法》将国际航线分为一类国际航线和二类国际航线。一类国际航线为我国至航权开放国家的航线或航权部分开放国家的协议航线，不限定指定承运人数量、航线表、运营班次等。二类国际航线分为二类非远程国际航线和二类远程国际航线。二类非远程国际航线航权资源的供给相对宽松，能够基本满足航空公司的发展需求，因而在此类航线上鼓励适度竞争，在符合航权安排的情况下不限制承运人数量。二类远程国际航线航权资源稀缺，供给与需求的矛盾较突出，为优化资源配置、维持良好的竞争环境，《办法》对此类航线承运人数量采取“渐进、有序”的准入思路。

《办法》中制定的分类管理模式，体现了管理精细化的趋势，能够更好地发挥政策导向，鼓励航空公司充分使用航权资源，积累国际航空运输运营经验，形成适度竞争、差异化发展的经营环境，提升我国国际航空运输竞争力。

记者：《办法》渐进打破“一条远程国际航线一家承运人”的规则，是基于怎样的考虑？

答：长期以来，为降低航空公司开拓远程国际航线的风险，民航局对远程国际航线实行“一条远程国际航线一家承运人”的政策。随着我国国际航空运输发展进入新阶段，人民群众对更加通畅便捷、差异化的国际航空运输服务的需求日益强烈，航空公司对构建枢纽日益重视，为鼓励适度竞争，实现公共利益最大化，有效发挥北京新机场大型国际枢纽的作用，打破“一条远程国际航线一家承运人”的规则势在必行。

民航局研究了美国1990年~2015年远程国际航线承运人数量变化及其与运营班次的关系，总结独家和多家承运远程国际航线的市场特征和发展规律，结合对英国、澳大利亚、日本等国的实证分析与对我国的实证研究，表明以激进方式放开远程国际航线准入，容易造成恶性竞争，宜采取渐进方式。《办法》从市场竞争状况和市场空间两方面评估航线发展环境，确定二类远程国际航线新增承运人准入标准，不会造成国内航空公司之间的恶性竞争，有利于提升我国航空公司在远程国际航线上的竞争优势，同时还能有力支持北京新机场国际航线网络的发展。

推动管理创新突出严格管理

记者：我们看到，《办法》中确定了国际航权资源配置量化指标体系。这一体系的管理导向和主要内容是什么？

答：可以说，国际航权资源配置指标体系，是《办法》修订中的一项重大创新内容，实现了由定性管理向定量管理的重大转变，是世界范围内的管理创新。指标体系包含消费者利益、枢纽发展、资源使用效率和企业运行品质四大类共16项指标。

消费者利益指标主要考察航空公司在始发地和目的地的网络衔接能力以及针对目的国的市场、营销、产品发展能力，可以充分体现对航空公司利用稀缺航权资源扩大服务范围、打造更便捷和更具竞争力服务产品的管理导向。此类指标从始发地航点数、始发地航班量、目的地航点数、目的地航班量、目的国航点数、目的国航班量六个方面进行评估。

枢纽发展指标的目的在于引导完善我国国际航空枢纽布局、支持航空公司积极投身枢纽建设。此类指标从基地航空公司、中转比重、枢纽地位和涉及国家及行业战略等政策扶持机场四个方面进行评估。

资源使用效率指标体现促进航空公司提升紧缺资源使用效率、充分发挥航权资源价值的管理导向。此类指标从二类国际航线航权使用率、二类国际航线平均每班座位数、二类国际航线平均每班运输量三个方面进行评估。

企业运行品质指标主要用于推动航空公司加强内部管理，提升服务水平。此类指标从公司原因事故征候万时率、公司原因航班不正常率、旅客投诉万分率三个方面进行评估。

记者：今后，民航局在严格航权使用管理方面，有何具体举措？

答：《办法》特别用一个章节对国际航权使用与管理进行了明确，强化了航权资源使用充分性和规范性要求，促进提升航权使用效率。在航权使用的规范性方面，明确了航空公司不得擅自暂停或终止国际航线运营,确保国际航线经营的稳定性。在航权使用的充分性方面，重点监测国际航线开航情况，严肃处理不按期开航、航权使用效率低下等行为，确保航权高效利用。

记者：《办法》和《政策》在哪些方面体现了对北京新机场的支持？

答：为充分发挥北京新机场战略作用，统筹实施北京“一市两场”国际航权资源配置工作，《办法》和《政策》在基地航空公司、中转比重、涉及国家及行业战略等政策扶持机场等指标的赋值上对北京新机场给予了适度倾斜，尤其是在北京新机场投入运营之前，航空公司申请从新机场出发的二类国际航线航权时，对基地公司与中转比重两项指标采取了有利于北京新机场的计算方法。