民航局近期发布的《国际航权资源配置与使用管理办法（征求意见稿）》引起了各方广泛的关注，并给予了很多的评论意见。其中，主流意见基本上都认同该管理办法：对于进一步开放市场，打破国际航线固有分配僵局，实现国际航权分配透明化都有着重要的意义。但是，也有人不认同管理办法中让基地航空公司占有更多的优势，认为这不公平。当然，关于这一点是否不公平，看法可能各有不同。但我更倾向于：市场经济需要利益均衡机制，而不是平均公平。另外，我们也要看到，市场经济除了需要利益均衡外，其实协商、合作的机制也在市场中发挥重要作用。我认为，该“管理办法”更多的是关于民航市场新的发展时期一种新的探索方式，具有一定的时代意义。

回顾我国航空运输业的发展，我们不难发现，由于我国经济实力和地位的不断提升，也带动了航空运输业的飞速发展。现在，我国作为全球第二大航空市场，2016年完成旅客运输量4.8亿人次，国际航线更是表现突出，完成旅客运输量5162万人次，同比增长22.7%。据相关预测，2027年，中国国内航空客运周转量将超过美国国内客运周转量，跃居全球首位。

从目前看，中国航空业“跃居全球首位”其实只是一个时间问题。但是，我认为，这并代表我们只需等待，这一天就会自动到来。实际上，作为新兴的航空市场，快速的发展让我们现在无论是宏观还是微观上要做的事情都非常多，甚至还会地碰到历史遗留问题，遇到新出现的发展瓶颈等。由于市场形势的发展，我们现在不只是从头开始做，更多的还需要跨越式的建设和发展，需要不断地打破旧的观念和体制的束缚，通过创新走出自己的发展模式，所以这样的发展往往不是想象中的那样简单。正如冯正霖局长强调的那样，“十三五”时期是我们砥砺前行，开拓发展，让中国从民航大国向民航强国迈进的关键阶段。

现在，我们很多人谈到“民航强国”和“天空开放”，都觉得那就是中国民航业未来发展的完美境界。但是，理想往往是很丰满的，现实却很骨干。曾几何时，我们还为国际航线年年亏损而叹息事不如人意，也为零代理费到来感到过惊讶，以及为民营航企的市场地位争得不可开交。那时许多人都觉得，这许多的问题不解决，中国民航如何赶超世界水平？但现在回头看，那不过都是过眼烟云，是发展中的小小的烦恼而已。

还记得一多年前，在讨论“枢纽机场航班时刻分配”问题时，就有一些媒体人关切地问到，为何枢纽机场的航班时刻分配，总是有利于早期入驻的航空公司，尤其是那些大型航空公司呢？当时我的回答是：“这是因为那些航空公司更早地参与了当地机场和航空市场发展建设，投入的更多，自然贡献也最大，所以具有了对市场资源本更多的优先选择权利。后来者见利而来，本是无可厚非，但如果拥有优先选择权利，人们反而会问，这里面是否存在不正当利益交换呢？”

很明显，如何看待这些问题，实际上也反映了人们是否能用市场经济的眼光来看待当前的变化。市场经济是在法制基础上的平等经济，它是通过生产、流通、分配、消费等环节，依靠契约联结起来的，但很大程度上要依赖各方利益关系来实现的，也就是利益均衡关系。

有学者表示，“利益均衡是就经济利益而言，包括两个方面：其一是从现代各种经济要素的利益分配结构上看，不同企业或不同行业之间的各种生产要素的利益达到一种均衡的结构态势；其二是从空间分布角度看，生产要素禀赋及其他各种自然的、历史的、社会的条件各不同的地区之间，形成一种相对均衡的利益结构，实现为一种稳定的地区利益共同体。”

“所谓利益均衡机制，就是促使利益在不断实现、不断增长的过程中，在市场要素和区域分布两个方面达到相对均衡稳定态的调节机制”

“为了能营造一个更加公平公正公开的市场，需要政府加大力度监管，努力营造出相对开放的、公平的、正常的、合理的利益均衡。”

由此可见，市场经济的公平和平等应该是“利益均衡”关系上的平等，而非一些人认为的“平均公平”。实际上，“平均公平”在市场中是很难实现的，人为的“平均公平”也是不利于市场健康发展的。历史经验已经充分证明了这一点。

或许，我们了解了市场“开放的、公平的、正常的、合理的利益均衡”，也就能更多地理解《国际航权资源配置与使用管理办法（征求意见稿）》的初衷，也就不会纠结于那些航权占比和国际航权资源配置等个别词句的形式了。

所以，我认为，站在更高的一个层次，再来理解该“管理办法”，或许就能对目前国内航空市场发展，以及对北京市场国际航权资源配置和使用有更深层次的认识。下面我也谈一些自己对该“管理办法”的粗浅认识和看法：

1、管理办法主要是为解决目前国内国际航空业务快速发展所带来的航权资源配置问题，是一个阶段性的解决方案。绝不是为了某些利益，而做出抑制市场发展的规定。其评分机制也是综合了国内的具体情况，并吸取了国外的成功经验基础上做出的，原理基本上是科学的。

2、该管理办法不会是几个技术人员闭门造车的“杰作”，而应该是根据我国民航系统制定政策的惯常方式：首先是多方采集数据，征求利益各方的意见，达成一个初步的折中。甚至可能还会征求一些航线比较热门的相关国家（如美国和欧洲等）航空公司的意见。

3、随着南航和东航进入北京市场，市场集中度提高，竞争力度也将随之提高。这将带来两个好处，首先是打破了基地航空独占一方的壁垒，避免以往市场集中度过低，航企不思进取，靠打价格战、资源战排挤竞争对手，以及产品同质化严重等弊病。其次，北京市场集中度的提高，国际航线和高端市场才能更好地发展，从而通过市场的力量，将次一级服务的配置到天津、石家庄等周边市场，让中小航空公司也有自己的发展空间。

4、管理办法实施后，也不意味着其他航空公司没有了在北京市场发展的机会。其实市场是有其自身的灵活性的。这种灵活性能让市场机会充分被利用，提高资源使用效率。其表现在市场中的各方可通过协商和合作的方式，共同拥有资源，形成优势互补，进一步扩大市场。如美航入股南航，东航和达美航空对法荷航进行战略投资入股等，就是利用各自的优势，进一步扩大中美和中欧市场，以及扩大在北京市场的合作。另外，在欧美许多大航空公司与中小航空公司合作，也形成良好的枢纽和支线机场的联运。

5、“一市两（多）场”无疑是全球民航大国航空运输发展的必然产物。从国外的经验看，一般航权资源配置是按机场功能配置模式和空公司定位配置模式，都会有一定的重叠率。这些重叠率既有政府做出的一定限制，也有根据市场情况进行调节，并不影响整体的运营。现在，京津冀协同发展已是未来发展趋势，“管理办法”中的比例关系，或许更多的是根据目前国家间航权和国内现有状况做出的，并不表明未来不会再变化和调节。随着中国开放力度加大，以及中国逐步走向“天空开放”， “一市两（多）场”的航权关系都会有很好的调节。我想，这也许就是为何把首都机场和北京新机场都称之为“大型国际枢纽机场”战略定位吧。

其实，通过“管理办法”的实施，并不仅仅只是国际航权资源配置和使用，也是一次利用新思维，对未来中国航空市场整体发展和管理进行的必要的探索尝试。现在看似艰难的一步，但取得的成果和经验，无疑对未来“长三角”、“珠三角”、乃至全国航空市场发展起到引领和指导作用。我认为，要认识到这一点，需要我们打破旧的观念束缚，更多地用用新的思维方式，从市场发展的角度看待和思考问题。（作者王疆民 系中国民航网智库专家）