今年3月，民航局局长冯正霖强调，空管系统要切实增强改革的责任感和紧迫感，进一步加大改革工作力度，以“四强空管”为空管改革的总目标，把握好空管体制机制改革的主导方向，坚持稳中求进的总基调，全面从严治党，以更大的魄力和勇气深入推进空管改革。

作为民航运行神经中枢、每天保障1万多架次航班安全运行的民航空管系统，拥有7个地区空管局、37个空管分局站、400多个边远台站以及3万余名职工，在新时代民航强国建设征程中已经与欧美空管并肩三强。但客观看，空域资源不足、运行效率不高、技术支撑不够、队伍能力欠缺等短板问题在空管发展进程中也不断显现。这些短板和挑战有空管独自面临的，也有民航行业各单位共同面临的。

“民航空管已处在一个较高的发展平台，要实现高质量发展，还面临一些突出的困难、矛盾、问题和挑战。我们必须深化改革，才能补齐短板。”民航局空管局局长车进军表示。

为此，民航空管系统以“四强空管”为目标，聚焦五大难点，持续深化改革。

启动机构改革

解放系统生产力

民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）、空管中心、技保中心、综合办公室、技术业务室……10年间，空管一体化红利充分释放，事业蓬勃发展，但机构臃肿、业务庞杂、包袱沉重、市场竞争力还不够强等问题也日渐凸显，严重影响着运营成本和决策效率。

在机构改革进程中，民航空管系统认为让机构“瘦身健体”，促使主业与辅业两只手更加协调有力是关键。

自2017年下半年至今，空管系统通过整合职能、推广经验做强主业和做活副业等举措，不断推动机构改革工作试点深入。

其中，在尝试整合职能方面，新疆空管局将技术保障、设备监控、气象、情报等中心并入管制中心。在新疆空管的改革经验基础上，东北、西北等条件成熟的地区空管局，进一步推进管制中心职能优化整合，充分发挥运行一体化优势。

在做强主业、做活辅业方面，湖南、宁夏等空管分局采取的改革举措是设置分管安全管理和管制运行的副局长，组建运行管理中心，强化对管制主业的管理；将部分培训、技术保障等职能并入所属公司，按照“人随事走”原则，将主业内技术保障等人员数量控制在合理范围内，力争到2020年主业管制与保障人员比为2∶1。

一系列改革举措的落地实施，极大降低了空管的管理性、制度性成本，进一步释放了发展活力，收到了实实在在的效果。

统计数据显示，自改革试点工作启动以来，2017年第四季度，我国民航航班正常率始终保持在83%以上的较高水平。2018年上半年，民航空管系统共保障各类飞行起降484万架次，同比增长8.7%；航班正常率达到79.5%，同比提高8.3个百分点，空管原因导致的航班延误占比0.62%，同比降低1.83个百分点。

启动薪酬改革

增强空管吸引力

薪酬关系到每个人的具体利益，直接影响着行业的吸引力和队伍的凝聚力。这也是空管改革中备受广大空管人关注的问题。

越是关注，越意味着问题复杂。业内人士分析，民航空管的薪酬改革领域面临不少“成长的烦恼”：总额增长乏力，怎样在“天花板”下科学分配？生活压力与工作负荷快速加重，怎样留住人才？面对既得利益的抵制与“合理”的担忧，怎样凝聚最大共识？

“薪酬改革是典型的深水区改革。在复杂的深水区‘作业’，不能把水搅浑，要精准定位改革的领域和对象，在保留与舍弃之间权衡，在变与不变中维稳。”民航局空管局党委书记高毅表示。

如何取舍？如何平衡？民航空管进行了改革定位：主业是薪酬改革的重点领域，关键岗位、关键人是对象，精细化管理是手段，其中具体举措包括用活小时费杠杆，推行差异化绩效考核分配，完善职务职称管理等。

在用活小时费杠杆方面，自2010年起，民航空管系统先后4次调整小时费标准，关键岗位人员小时费上浮10%，一线领导回岗执勤率明显提升，解决了一线人员紧缺和工资倒挂问题。

在推行差异化绩效考核分配方面，民航空管系统将关键岗位人员收入绩效部分（津贴+奖金）占比提升到60%，同级别人员收入差距最大可达30%，实现同工同酬、多劳多得。

在完善职务职称管理方面，民航空管探索建立管制员等级考试体系，延长其职业生涯，取消“工龄论”评聘机制；优化岗位分级，设置首席管制员、首席高级工程师、首席预报员，拓宽技术类人员晋升通道，拟于2018年底聘任24名首席管制员（高级工程师、预报员）。

有提高、有差异、有进阶的多维度薪酬改革，实施效果显著，在行业内外凝聚良好共识。统计数据显示，民航空管管制员的年离职率逐步降低，“90后”毕业生到空管就业意愿明显增强。

启动空管企业改革

提升现代化管理水平

民航空管系统内有多种类型的85家企业，这些企业以服务空管发展为使命。但是，在社会经济提速增质新发展形势下，空管企业出现了市场运行机制偏于僵化，竞争力和创新力有待提升、法人结构不够健全、党建还须加强等问题，导致地区与地区之间、企业与企业之间发展差距日渐明显。

统计数据显示，2017年，华东和中南地区空管局所属企业的净利润分别占全系统的74%和85%，而创造净利润不足10%的企业却占用了总资产的53%。

“这种差距、这些问题意味着，当前空管企业改革进入‘施工高峰期’，难度更大、头绪更多、挑战不少。”业内人士表示。

为了做强做优做大空管国有企业，民航空管系统认真为所属企业“把脉”，认为空管企业的问题具有一定普遍性和社会性。究其原因，与企业所有制性质并无多大关联，要实现逆境突破，必须在自身层面进行转型升级。

为此，民航空管系统的改革举措是推进现代企业管理机制、开展分类改革工作、整合优化资本结构。

在推进现代企业管理机制方面，民航空管系统出台《民航空管系统深化所属企业改革总体框架》《推进空管局在京直属企业深化改革2018年基本思路》，全面搭建企业改革总体框架；推进落实“三会”制度，股东会、董事会、监事会“由虚入实”，决策更加科学有效。

在开展分类改革工作方面，民航空管系统调研掌握企业情况，将系统内85家企业分为市场开拓、空管保障、后勤服务三类，从定量和定性两方面进行有针对性的考核。

在整合优化资本结构方面，民航空管系统激活投资公司，搭建企业整合管理平台；推进装备公司与航管科技、网络公司与电信公司等企业整合，清理低效、僵尸企业，化解过剩产能；探索论证保障部门企业化的可行性，开拓非航服务业务市场。

启动“放管服”

改革助推“两翼齐飞”

“一二三三四”新时期民航总体工作思路将推动通航发展实现“两翼齐飞”列为重要一项。在此指引下，近年来，我国通用航空业发展速度很快，基础设施、经营企业、通用航空器的数量每年均以两位数的比例增长。但从产业结构上看，实现“两翼齐飞”还需要进一步振翅。

业内专家介绍，合理的通用航空规模约占到航空业整体的10%～15%，通航飞行总量占到民航飞行总量的50%以上。2017年，我国通航飞行总量不到运输飞行总量的8%。

作为空中交通服务提供方，民航空管系统积极落实民航局深化通航“放管服”改革要求，通过简政放权、技术监管和优化审批服务等改革举措，着力解决通航发展中的实际问题。

民航空管系统简政放权为通航发展“减负”。在改革中，民航空管系统增加管制责任范围外的通航活动自主权，合并受理特殊飞行服务飞行计划申请，简化审批环节。

民航空管系统加强技术监管为通航发展助力。大力推广ADS-B（自动相关监视广播）、北斗导航等新技术应用，提升低空空域保障能力；建设民航空管系统三级通用航空信息中心，提高航空情报的准确性、及时性；加强军民航深度合作，在促进低空空域开放方面积极作为；建设通航信息沟通渠道，听取各方意见，改进技术手段。

此外，民航空管系统还在备受关注的审批服务方面做文章。建设私人飞行计划报送审批渠道，提供7×24小时服务；设置应急救援飞行计划绿色通道，简化急救飞行审批；推行“政务服务+互联网”，让“数据多跑路，群众少跑路”。

这是一组通航发展的最新数据：2018年上半年，净增118架通用航空器，同比增长9.5%；新增通航企业39家，总数达到392家；飞行量涨幅明显，完成飞行43万小时，同比增长14.7%。

启动辅业改革

推动中小机场发展

随着我国民航业的发展，越来越多的中小机场面临着快速发展与空管保障能力不匹配的问题。民航局空管局在调研中发现，大部分中小机场空管业务在运行手段、设施设备、技术保障、队伍建设等方面存在困难，需要国际化程度更高、管理水平更高、新技术应用水平更高的民航空管系统提供支持和帮助。

于是，民航空管系统将做大辅业、做强品牌，视为新时代新起点上空管深化改革的主要方向之一，让通导、气象、情报等辅业资源充分流通共享，让空管全方位拥抱市场，在社会发展中的效能最大化，帮扶中小机场满足快速发展的需求。

在帮扶过程中，民航空管系统在中小机场积极推进国产技术设备的应用，诸如ADS-B等核心系统的国产化率已达到100%。自2016年至今，民航空管系统在全国建设了308个ADS-B地面基站，并在167个中小机场建设了配套的小型处理显示终端，成功解决了中小机场管制员“听得见，看不到”的问题。

此外，民航空管系统还从推进运行信息共享到设施设备资源共享，从携手优化空域运行环境到携手健全协同联动机制，从拓宽人才招录培养渠道到搭建技术文化交流平台，让民航空管的标准化、品牌化产品日趋系统、丰富、多元。

民航局空管局负责人表示，未来，民航空管系统将在地区空管局或支线机场发展较快的省份探索成立空管服务公司，通过派员、托管等方式，向中小机场提供管制、情报、气象、技术保障、人员培训等服务，彻底解决中小机场在“人”和“技”方面的问题。

“深化空管改革既要看到过去的辉煌成绩，更要看到现在和将来面临的风险挑战”。车进军表示，一向敢为天下先的空管将以问题为导向，直面问题、解决问题，建设“四强空管”，服务民航强国。（《中国民航报》、中国民航网 记者李芳芳　通讯员杨晓天）

本文刊载于《中国民航报》2018年11月12日头版