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党的十九大精神对通用航空发展的新指引
来源:中国民航网2017-11-15 10:26:00

举世瞩目的党的十九大已经胜利闭幕了,这是我国进入中国特色社会主义新时代召开的一次具有里程碑意义的大会。党的十九大报告,首次提出习近平新时代中国特色社会主义思想,阐述了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,吹响了决胜全面建成小康社会的号角,开启了全面建设社会主义现代化国家新征程,并对新时代推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程做出了全面部署。党的十九大精神对实现民航强国目标有非常重要的指导意义,为通用航空的发展提供了新的非常重要的指引。

一、通用航空发展新成就

党的十九大报告总结了党的十八大以来取得的一系列新成就。回顾十八大以来通用航空的发展,也取得了一系列可喜的成就。十八大以来,我国通用航空规模实现较快增长、保障能力逐步提升、发展质量和服务能力明显改善,行业发展迈上了新台阶。2016年,全行业通用航空企业数量达到320家、在册航空器总数达到2096架,完成通用航空生产飞行76.5万小时、较2012年分别增加了119.2%、58.8%和47.9%。机场建设步伐加快,机场布局进一步优化,功能逐步完善,为我国经济社会发展注入了新的动力。截至2016年底,我国颁证运输机场数量达218座,通用机场达到300余座[1]。

党的十九大报告在总结新成就的同时也指出了目前存在的主要问题。这其中发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决,发展质量和效益还不高,创新能力不够强,实体经济水平有待提高,民生领域还有不少短板,一些改革部署和重大政策措施需要进一步落实等问题在通用航空领域也不同程度的存在。

二、通用航空发展新矛盾

基于我们取得的巨大成就,基于中华民族正以崭新姿态屹立于世界的东方,习近平总书记在报告中庄严宣布,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从“物质文化需要”到“美好生活需要”,从解决“落后的社会生产”问题到解决“不平衡不充分的发展”问题,反映了我国发展的阶段性要求,反映了在入新时代以后人民美好生活需要由量变向质变转变的愿望,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。

党的十九大报告的这一论断准确号准了我国目前通用航空的脉,一阵见血地指出了通用航空发展的主要瓶颈是人民美好生活需要对通用航空日益增长的需求和通用航空不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过建国60多年的发展,特别是党的十八大以来突飞猛进的发展,我国通用航空已经完成了从无到有、从少到多的积累,截至2016年底,通用航空企业达到320家、在册航空器总数2096架、通用机场300余座。单从数量上看,我国通用航空与发达国家还有不小的差距,但如果考虑到近40%的企业并未开展实际运行或者运行量很小,整个通航业存在“吃不饱”的情况,就不能简单地归因为我们发展的“量”还不够。目前一方面是投资通用航空的热情高涨,每年有大量通用航空企业成立;另一方面却是现有通用航空企业“吃不饱”,飞行小时数不升反降(2016年在企业、飞机大幅增长的情况下,飞行小时同比下降1.9%[2]),经营困难,亏损扩大。也就是说投资通用航空赚不到钱,而一个行业如果无法盈利的话,很难健康的发展壮大。究其深层次原因还是日益增长的更多更高的需求与发展的不平衡不充分之间的矛盾突出。

(一)通用航空飞起来的需求与空域资源供给的不平衡不充分

当前通用航空飞起来的需求日益旺盛,飞起来的愿望日益迫切。为促进通航业的发展,国务院办公厅2016年出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出要扩大低空开放,实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接。优化飞行服务,提高审批效率,为通用航空企业提供高效便捷服务。但由于低空空域管理涉及面广、情况复杂,目前真高 3000米以下低空空域开放和分类划设工作尚未实质启动,空域资源的有效供给不充分。现有空域资源的供给也存在不平衡的问题。如低空空域改革试点的地区划设的监视空域和报告空域多在通用航空飞行需求较少的边远山区等不发达地区,而通用航空飞行需求旺盛的发达地区划设的监视空域和报告空域又很少,不能很好地满足日益增长的通用航空飞行需求。

(二)通用航空热起来的现状与法规供给的不平衡不充分

随着国家一系列政策的出台和民航局的大力推动,目前发展通用航空的热情已经被激发出来,通用航空已经热起来了。但是长期以来,由于没有建立独立的通用航空法规标准体系,通用航空法规散见于运输航空法规中,没有脱离运输航空法规体系框架。参照或者套用运输航空法规标准管理通用航空的现象比比皆是,这导致通用航空企业运营成本过高,降低了通用航空的市场活力,进而阻碍通用航空的健康发展。专门针对通用航空的特点制定的法律法规很少,供给不充分。现有的通用航空法规供给也不平衡,主要集中在经济、运行和机场领域,安全、空防、空管、适航等领域则很少。现实运营中通用航空企业往往被“大运输”规章绑住了“手脚”,无法快速应对市场的需求变化。比如现有消防类的规章要求一个只有10几名员工的通用机场配备专职消防车辆和专职消防队员,这大大增加了通用机场的运营成本。又如CCAR91部规章中对空中游览的定义是以一点为中心起降的半径为40公里的游览观光飞行。而目前通用航空市场的需求是可否在不改变现有条件的情况下扩大飞行的半径;又可否在40公里半径内A点起飞而在B点降落,这样就可以在不增加企业成本的情况下,载运2批游客进行空中游览。按照目前的规章要求,以上情况要按CCAR135部进行审定,这会大大增加企业的运营成本,从而使企业无法从中获益,进而失去了供给的动力,或者供给的产品不能满足人民的需求。再如通用航空短途运输是一项很有前景的新兴业务,人民也有需求,民航局也组织开展了试点并且效果不错,但就是发展不起来,原因还是现有规章对其要求太严,在试点结束后相关试点成果未能按要求转化为全行业执行的规章或规范性文件,新增区域的运行审定仍然按运输航空的标准进行,而且每增加一个起降点,局方要按照运输航空的做法进行一次运行合格审定,导致审定成本高、周期长,成为通用航空企业无法承受之重。

(三)通用航空热起来的现状与行业治理能力的不平衡不充分

党的十九大报告在总结存在的问题时提到国家治理体系和治理能力有待加强。我国民航业经过多轮管理体制改革后,已基本形成政企分开、条块结合、专业分工、多元主体参与的发展态势,民航发展的经济活力得到激发,但随着民众需求日益增多和差异化,公共管理日渐复杂,出现了“碎片化”的公共管理[3]。首先,民航行业管理部门对通用航空的管理职能分散在各个业务部门,形成了专业分工、条块结合的管理模式,这一模式容易出现多头管理、政策不协调、不一致。其次,民航行业管理部门的架构主要是为服务公共航空运输而设立的,所有职能部门的主要职责都是服务于公共航空运输,大部分精力放在公共航空运输的“主业”上,通用航空只是“副业”,从职责分工和个人精力上,自然是重“主业”轻“副业”,这就必然导致对通用航空的管理和服务无法跟上通用航空快速发展的趋势。再次,民航行业管理实行三级管理的架构,在监管局一级没有设置专门的通用航空管理部门,也没有专职的通用航空监察员,由相关业务处室的监察员兼职做通用航空的监管。有的监察员一人要承担好几家甚至十几家通航企业的监察任务,监管工作难以做到全覆盖。加上现有安全规章很多没有针对通用航空的专门条款,导致在基层监管中,为了避免监管责任,普遍存在套用“大运输”规章管“小通航”的做法,这种监管方式,既降低了监管效能,耗费了行政资源,也制约了通航发展。

(四)通用航空飞起来的需求与保障资源供给的不平衡不充分

1.机场建设相对滞后。从固定资产投资增长率来看,近五年,我国民航运输发展增速高于同期国民经济发展速度,但全行业年均固定资产投资增长率仅为2.3%,明显低于民航运输规模的增速,也低于全社会固定资产投资12.8%的年均增长率,更是远低于交通运输业固定资产投资16.1%的年均增长率[4]。一方面现有通用机场数量少,我国截至2016年底全国仅有300余座,仅为美国的1/60、法国的1/7、巴西的1/8。其中颁证的通用机场仅76座,通用机场的供给极不充分。现有颁证的通用机场主要分布在华东、中南和华北地区,其数量占颁证机场总数的77.6%,通用机场区域间的分布不平衡。另一方面现有运输机场为通用航空保障的能力不足。我国民航旅客运输量为美国的52.6%,但机场密度不足美国的四成,生产运行保障压力明显高于美国,特别是在我国吞吐量排名前50位的机场中,有近30个机场处于饱和状态,平时保障运输航空的压力已经很大,留给通用航空使用的时间很少,有的机场只能接收少量的公务航空保障需求,对其他通用航空需求无法提供保障。

2.空管设施建设滞后。我国空管系统现有运行的雷达台站仅110多座,雷达设备仅140余套,即使在我国东部发达地区,西部地区中低空尚未实现雷达连续覆盖,新疆大部分区域甚至还没有雷达覆盖,部分地区雷达还面临服役时间较长,需要更新改造的问题。由于民航业的快速发展民航空管保障运输航空的压力越来越大,为通用航空保障的时间不充分,甚至出现不愿为通用航空提供保障的情况。国内飞行服务站(FSS)的建设也没有形成规模,气象服务、导航监视服务的提供不充分。

3.通用航空辅助保障资源不充分。美国共有3600多家固定运营基地(FBO)为通用航空用户提供航空器停场、维修、加油、飞行保障、延伸服务等多种类型的服务。反观我国,目前尚没有完善的FBO,主要的服务内容还停留在基本托管服务上。

4.通用航空专业技术人员不足。我国通用航空人力资源保障能力不足,飞行、机务等专业技术人员缺乏,制约了通用航空的发展。以飞行员为例,截至2016年底,全行业取得驾驶执照飞行员为50504人,其中在通用航空从业的飞行员仅7300多人 ,占14.4%。且由于收入、工作环境等原因,通用航空的飞行员逐渐在向运输航空流失。

(五)人民对通用航空的新需求与通用航空供给的不平衡不充分

党的十九大报告指出,近年来随着我国经济的高速增长,人民总体上实现小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛,对物质文化生活提出了更高要求。对通用航空的需求也日益多层次、多样化、个性化。这催生了私人飞行、短途运输、公务航空、医疗救助、应急救援、低空旅游飞行等新业态的兴起,这些也正是盈利较强的消费型应用领域,有较大发展空间。但是我国的通用航空目前还主要集中在飞行执照培训和传统的工农林业作业上,其中飞行培训约占总量的75%以上,而公务飞行和私人飞行只占5%左右的份额。相比之下,美国的市场主要以私人飞行和公务飞行为主。通用航空企业自身创新能力不强,产品整合开发能力弱,适应人民日益增长的美好生活需求能力不佳,通用航空产品供给不充分不平衡,供给质量还不高。如我国作为全球唯一建成特高压输电网络的国家,却没有适用于电力吊装组塔的重型直升机,国家电网租用国外西科斯基S-64F型直升机和机组来华开展吊装实验,直升机运费就超过800万元。我国高速公路通行里程12万多公里,全球领先,但在全球高速公路里程超过一万公里的国家中,我国是唯一没有提供航空医疗救援的国家。自2014年起,我国公民在境外学习飞行驾驶的学员已经超过境内飞行培训学员数量,每年向国外支付的飞行学费超过10亿元,而国内民营航校吃不饱,经营困难。2016年我国出境游客1.22亿人次,旅游花费高达1098亿美元(约7600亿元人民币),组织境内爱好者到国外体验飞行、参加“飞来者大会”等活动已经成为一个旅游产品,而我国境内航空俱乐部、低空旅游产品大多乏人问津、业务亏损[5]。

三、通用航空发展新指引

党的十九大报告最大的亮点就是确定了习近平新时代中国特色社会主义思想在党和国家事业发展中的指导地位,并将其作为党的指导思想写入了党章。习近平新时代中国特色社会主义思想围绕新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义进行了详细的阐述,包括新时代坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保证等基本问题,并且要根据新的实践对经济、政治、法治、科技、文化、教育、民生、民族、宗教、社会、生态文明、国家安全、国防和军队、“一国两制”和祖国统一、统一战线、外交、党的建设等各方面做出理论分析和政策指导,以利于更好坚持和发展中国特色社会主义,也为解决我国通用航空发展不平衡不充分的矛盾提供了新指引。

(一)大力推进低空开放

习近平新时代中国特色社会主义思想指出必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展。这要求我们把通用航空发展放在满足人民日益增长的美好生活需要的新高度,坚持以人民为中心的发展思想,全面深化低空空域管理改革。加强军民航部门沟通协调,推动真高3000米以下低空空域开放进程,契合通用航空用户需求来优化划设空域,简化飞行任务审批流程;充分依托民航空管系统,加快推进FSS等低空空域航行保障体系建设,利用第三方公共平台提高通用航空飞行申请的效率,务实破除“上天难”困局。

(二)抓紧建立适合通用航空发展的法规体系

习近平新时代中国特色社会主义思想指出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系。这要求我们下大力气开展通用航空的立法、修法,建立中国特色社会主义通用航空法律法规体系,为通用航空的进一步发展提供法律保障、法律支持,让通用航空飞起来有法可依。

按照“放管结合、以放为主”的通用航空安全发展思路,使用分类分级管理的方法梳理现有通用航空法律法规,将过高过严的条款进行调整,将不切合实际的条款进行删除。建议推动《民航法》中关于通用航空内容的修订,为通用航空发展提供上位法依据。建议推动修订出台《国务院关于通用航空管理的规定》,从完善基本制度、优化空域管理、加强机场保障、调整运行监管、改进适航审定、改善安全保卫、完善经济监管和无人机管理等方面进行修订,为通用航空发展提供法律保障。建议进一步降低通用航空运行标准的要求,如修订CCAR91部等规章,针对不同的运行类别,简化细化不同的机载设备、航空器加改装、训练和机场等运行要求,尽可能降低通航运行成本。建议研究将通用航空起降场地纳入规章管理的程序,民航局虽然出台了《通用机场分类管理办法》但并没有将现有通航企业大量使用的起降场地(临时起降点)纳入管理,而有些临时起降点有一定的固定设施,如果法规能使其通过相对比较简单的程序变成通用机场的话,到2020年提供通用航空起降服务的机场达到500个的目标就更加容易实现了。

(三)建立大通航管理模式

习近平新时代中国特色社会主义思想指出要继续深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制。转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。这要求我们要统筹考虑通用航空机构的设置,科学调整相关职能和职责,统筹编制资源,形成更加适合通用航空的科学合理的管理体制。

在政府职能设置上,建议民航行业管理部门整合现有通用航空管理职能,形成“大通航”管理模式,针对通用航空设置一个专门的部门来推动其发展。该部门囊括运输、飞标、适航、航务、机场、空管、空防、财务等相关职能部门的通用航空管理职责,形成通用航空管理的合力。这一模式主要是避免目前多头管理造成的政策不协调、不一致,导致管理“碎片化”,将发展通用航空上升为该部门的“主业”,明确其职责就是通用航空的管理。同时建议按照民航三级管理的架构,在监管局一级设置通航处以对口做好通用航空管理工作。建议组建通用航空专业监察员队伍,涵盖现有经济类和安全监管类专业,为通用航空发展提供更专业、更有针对性的服务。

在创新监管方式上,建议民航行业管理部门建立一个统一的通用航空管理平台,将现有的“安全监管和服务平台”、“通用航空管理系统”、“行政执法系统”、FSOP、“通航飞行计划网络申请平台”等通用航空相关平台整合为一个平台。在这个平台上实现通用航空企业许可审批、计划报备、信息报送、资源共享和局方规定政策下达、行政监管等通航相关的功能。使通航企业可以通过一个平台完成其相关的业务工作,对同一类数据信息只需要填写一次;使局方可以通过一个平台即可了解通航企业的安全和经营情况,了解通用航空的相关数据。这样做暨方便企业接受局方的监管和服务,又方便局方能随时了解掌握企业情况和行业发展情况,为行业政策的出台提供详实的支持,还可以节省行政成本。

在行业引领上,鉴于我国通用航空尚处于起步阶段,国内投资通用航空热情高涨,却又缺乏相关专业知识,建议由民航行业管理部门牵头编制一本《公民和法人从事通用航空指南》,用以指导单位和个人开展通用航空活动,帮助其顺利进入行业。该指南应涵盖通用航空企业经营许可、非经营登记、运行合格审定、适航审定、飞行计划报批、通航任务审批、航空人员培养、通航机场建设等方面。

(四)加大通用航空保障资源的供给

习近平新时代中国特色社会主义思想指出要深化供给侧结构性改革。加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。这指引我们要积极促进以通用机场建设为核心的通用航空保障资源的供给,破除制约保障资源供给的桎梏,提高供给质量,形成数量充分,布局平衡的通用航空保障体系。建议积极促进通用机场建设。完善通用机场建设标准,进一步简化通用航空机场审批程序,逐步形成布局合理、功能协调、兼容互补的通用机场系统。鼓励支持支线机场建设通用航空设施,开展通用航空业务。鼓励企业和个人投资建设通用机场,最大限度地让市场决定资源的配置。加大现有空管设施设备扩建升级力度,加快固定运营基地、飞行服务站建设,加大气象服务、导航监视等保障服务公共投入力度。努力为通用航空发展提供坚实的基础保障。

习近平新时代中国特色社会主义思想指出建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置,加快教育现代化,大规模开展职业技能培训,办好人民满意的教育。这指引我们要加大对通用航空教育和通用航空专业技术人员的培养。在支持现有民航院校开设通用航空相关专业加大通用航空人才培养的同时,大力支持飞行员驾驶培训学校开展职业技能教育,专门研究出台飞行员驾驶培训学校的补贴政策。因为飞行员是通用航空发展壮大的基础和关键因素,只有让更多的人学飞行、开飞机,才能让通用航空真正“热起来、飞起来”。另外飞行员驾驶培训学校一定程度上还承担了国家职业教育、通航文化传播等具有准公共性的职能,研究对其专门的补贴扶持政策有利于通航业长远的发展。

(五)增强通用航空的创新力和竞争力

习近平新时代中国特色社会主义思想指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,不断增强我国经济创新力和竞争力。把提高供给体系质量作为主攻方向,在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。支持传统产业优化升级,加快发展现代服务业,瞄准国际标准提高水平。激发和保护企业家精神,鼓励更多社会主体投身创新创业。这要求我们深入推进通用航空供给侧结构改革,建设有利于通用航空发展的经济体制,下大力气增强通用航空的创新力和竞争力,鼓励支持通用航空新领域、新业态的发展。

俗话说,打铁还需自身硬,通用航空只有不断提高供给质量,激发自身创新动力,不断提供满足人民日益增长的通用航空多样化、个性化的需求,逐步解决供给不充分不平衡的矛盾才能适应新时代对通用航空的需求,才能取得可持续的发展。民航行业管理部门要为通用航空的创新提供制度、政策等多方面的支持,剪除羁绊,释放通用航空市场主体的活力和创造力。建议加快推进分类管理,对载人飞行、作业飞行、个人或企业自用飞行等实施差异化管理,强化载人安全监管,放宽对个人和企业自用等非经营性飞行活动的限制。降低相关标准,为通用航空产品和服务创新提供法律支持,尤其在航空消费服务、交通服务等领域可进行相关试点。如将CCAR-91部对空中游览40公里的半径范围和同一点起飞降落的要求进行放松,让通用航空企业能够提供更加灵活和符合市场需求的产品,大力开展空中游览产品的创新。建议以通用航空短途运输的方式大力推进基本公共航空服务均等化,加强推进航空应急救援体系的建设。建议加快研究水上飞机、邮轮起降飞机等通用航空新兴业态的规章标准,建立适合其发展的规章标准,避免套用运输规章对其进行管理。

党的十九大报告提出的习近平新时代中国特色社会主义思想为新时代我国通用航空的发展提供了新指引。我们应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,不忘初心、牢记使命,锐意进取、埋头苦干,积极推进通用航空发展,全力投身交通强国建设,用实际行动为实现人民对美好生活的向往努力奋斗!(民航广西监管局运输处 李东一)

[1] 民航局.十月民航局新闻发布会.http://www.caacnews.com.cn/special/4142/.2017-10-17.

[2] 中国民用航空局.《2016年民航行业发展统计公报》.2017(5).

[3] 李东一. 广西民航业发展跨部门合作路径研究[D].广西大学;2015年

[4] 数据来源于民航局

[5] 吕人力.通用航空的供给侧结构性改革.中国通用航空业研究报告(2017).中国民航出版社.2017.

责任编辑:linchenglong
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