国际航空枢纽是航空运输服务体系的核心节点，是现代综合交通运输体系的重要组成，是民航服务国家对外开放和构建新发展格局的重要支撑，对服务国家重大战略实施、服务区域经济社会发展、服务人民群众便捷高效航空出行具有重要作用。党的二十届三中全会提出，要优化区域开放布局，为落实全会精神，深化民航改革，解决我国国际航空枢纽战略谋划不深、枢纽竞争力不强、协同运行效率不高、国际运输服务能力不足等问题，高水平建设国际航空枢纽，提升民航国际竞争力，更好发挥民航国家重要战略产业作用，民航局、国家发展改革委近日联合印发了《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》。
《指导意见》立足深入贯彻落实习近平总书记考察地方时的重要讲话精神，服务国家区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略以及共建 “一带一路”倡议等，紧扣国家赋予特定地区的战略定位，落实《国家综合立体交通网规划纲要》和《现代综合交通运输体系发展规划》，锚定建设保障有力、人民满意、竞争力强的一流航空运输强国目标，从功能定位、规划建设、协同运行、运输服务等方面，对我国国际航空枢纽功能体系建设进行了系统谋划。
《指导意见》主要包括总体要求、重点任务、组织实施等三个部分，全文7个章节共计17条。
《指导意见》第1章明确了国际枢纽建设的总体要求。国际航空枢纽建设以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大、二十届三中全会精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动民航高质量发展，服务构建新发展格局。牢牢把握国家对特定地区的战略定位，落实国家区域重大战略和区域协调发展战略，打造定位清晰、各具特色、竞争力强的航空枢纽功能体系。以推进一批夯基础、强功能、利长远的重大规划、重点工程、重要政策实施为抓手，以推动国际航空枢纽顶层设计更加完善、规划建设更加优化、运行管理更加协同、运输服务更加高效为重点任务，推动国际航空枢纽资源优化配置，打造2-3家世界级超级航空承运人，强化北京、上海、广州等国际航空枢纽全方位门户复合型功能，打造一批面向特定区域的国际航空枢纽和区域航空枢纽，为更好推动国家重大战略实施，服务高水平对外开放，满足人民美好航空出行需求，加快谱写交通强国建设民航新篇章提供有力支撑。
同时，《指导意见》以2025年、2035年、2050年为节点，为我国国际航空枢纽建设规划了3个阶段的发展目标。到2025年，国际航空枢纽功能体系基本成型。运输生产规模和国内国际服务覆盖面全面恢复，连通度和中转效率加快提升，国际竞争力加快恢复。到2035年，国际航空枢纽功能体系全面建成。其中，具有全方位门户复合型功能的国际航空枢纽运输生产规模、国际覆盖度、连通度和中转效率加速迈向国际一流水平。到2050年，建成一批世界一流航空企业和一流航空枢纽，国际航空枢纽功能体系进一步完善，支撑我国建成保障有力、人民满意、竞争力强的一流航空运输强国。
《指导意见》第2-6章分别明确了推进国际枢纽建设的5项重点任务。
第一，细化功能定位，提升枢纽发展能级。一是强化国际航空枢纽全方位门户复合型功能。增强北京、上海、广州等国际航空枢纽的洲际连接能力和全球辐射能力，加快提升国内国际互转、国际转国际中转能力，建成通达全国、辐射“一圈”、连通洲际、连接国内航空运输网络与国际航空运输通道的核心链接节点。二是提升国际航空枢纽区位门户复合型功能。加快成都、深圳、昆明、西安、重庆、乌鲁木齐、哈尔滨等国际航空枢纽建设，结合城市功能定位，构建具有区位优势的国际航线网络，建成辐射区域、连接国内航空运输网络与相关国际航空运输通道的链接节点。三是加强区域航空枢纽面向特定区域的国际功能。基于国家赋予的特定功能定位，提升若干区域航空枢纽功能，加强特定方向航空运输通道建设，增强面向特定区域的国际功能。四是稳步推进专业和综合性航空货运枢纽建设。有序推进专业性货运枢纽布局建设和综合性航空枢纽货运能力建设，不断提升航空枢纽货运能力。
第二，做好战略谋划，强化规划引领作用。一是切实加强枢纽战略谋划。深入贯彻国家区域重大战略和区域协调发展战略，持续强化航空枢纽顶层设计，做好航空枢纽体系战略谋划，加强枢纽规划与其他规划的统筹衔接，高质量引领航空枢纽建设。二是科学做好机场总体规划。以落实国家国土空间规划和统筹枢纽安全与发展为导向，科学合理做好枢纽机场总体规划，超前谋划航空枢纽功能布置，做好近期发展和远期预留，夯实航空枢纽建设发展基础。
第三，加强系统布局，统筹重大项目建设。一是系统做好航空枢纽设施布局。聚焦“便捷高效、智慧绿色、国际一流”航空枢纽建设目标要求，持续优化航空枢纽基础设施布局、结构、功能和系统集成，做好枢纽航空客货运行流程布局衔接。二是统筹推进枢纽重大项目建设。根据枢纽功能定位和不同发展阶段，合理确定重大项目建设方案和建设时序，持续提升航空枢纽综合保障功能和服务水平。
第四，突出指标牵引，提高协同运行水平。一是提升枢纽多主体协同运行水平。加强智慧民航建设，促进数据共享联动，推进枢纽扩容增效，强化安全、效率指标牵引，推动多主体资源管理和协同运行不断优化。二是强化综合交通集疏运体系建设。加强规划协同融合和设施有效联通，提高枢纽机场轨道交通接入率，强化空铁联运等民航与其他交通方式衔接融合，加快提升航空枢纽综合交通集疏运能力。
第五，优化资源配置，提升运输服务能力。一是围绕枢纽运营人配置资源建设枢纽。创新航空枢纽与枢纽运营人战略协同机制，枢纽资源优先向枢纽运营人倾斜，构建激励考核机制，既赋予枢纽运营人地位和政策资源优先权，又赋予其相应的责任与义务，形成枢纽机场与枢纽运营人的有机绑定长效机制，打造航空枢纽与枢纽运营人命运共同体。在国际航空枢纽机场重点遴选1-2家有基础、有能力、有意愿的航空公司作为枢纽运营人，引导枢纽运营人依据航空枢纽区位优势、功能定位和发展侧重，优化航线网络规划，加强运力投入，拓展航空枢纽国际国内航线覆盖的宽度和厚度。二是实施枢纽导向的航权开放和航权配置。根据不同国际航空枢纽的功能定位，采取相匹配的国际航权开放政策，修订国际航权配置与使用管理办法，优化航权配置指标体系、国际航线准入条件，引导重点航权、稀缺航权资源向纽运营人配置。三是提升航班时刻资源配置效能。建立完善以服务航空枢纽为导向的航班时刻资源管理政策，充分发挥航班时刻资源集中节约集约管理优势，分级分类实施航班时刻差异化协调配置，进一步提高时刻使用效能。四是强化枢纽发展政策环境支持。推动多部门加强沟通协作，优化通关政策，完善过境免签政策，提升航空旅客出行便利性和中转效率。加强与市场监管部门合作，规范市场竞争行为，创造国际航空运输市场公平竞争环境，促进我国航空枢纽政策有效实施。
《指导意见》第7章为组织实施。主要从加强统筹协调、强化要素保障、做好监测评估等3个方面提出了保障措施。
下一步，民航局将深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，坚持系统观念，积极协调配合各方，引导形成推进国际航空枢纽建设工作合力，推动《指导意见》各项重点任务和政策举措落实落地。