保证安全是民航业界孜孜以求的目标。为了实现这一目标，从国际民航组织到民航发达国家，都十分重视安全文化建设的重要作用。国际民航组织建立的安全管理体系，非常强调国家、企业促进积极的安全文化。民航安全是一门科学，实施安全文化建设是科学管理民航安全的重要组成部分。本文结合国际民航组织《国际民航公约》附件19——《安全管理》（以下简称《附件19》）和《安全管理手册》（Doc9859）的有关要求，对民航安全文化的内涵、基本要素、影响航空安全的内在机理以及如何培育具有中国特色的民航安全文化作些粗浅的探讨。

一、民航安全文化具有特定的内涵，应当从不同层面深刻理解其本质

首先需要说明的是，本文所说的民航安全文化，就是国际民航组织倡导的积极的安全文化，是在民航长期安全实践中形成、反映民航安全运行特点和规律的，对安全地位、影响安全的因素、提升安全水平应当采取的措施以及从业人员的岗位职责、行为规范、职业操守等普遍、稳定、深层次的共同态度、价值观、思维方式、信念和作风。

理解民航安全文化的内涵、本质，应当剖析其构成要素。从构成来讲，民航安全文化主要涵盖以下几个方面。

（一）认知要素。指的是民航从业人员对安全的地位以及如何保证安全有关方面的认识、判断，包括对安全在行业发展中重要性、制约安全的基本因素、安全与其他工作关系、科学的安全管理、其工作领域固有的危险风险、各层级的安全职责、应具备的职业技能、遵守的职业道德等具有清晰明确的认识。认知是安全文化的起点，科学的安全认知是形成全员强烈安全意识的前提和基础。

（二）情感要素。指的是民航从业人员在安全生产过程中表现出来的敬畏、好恶、荣辱、责任、义务、使命的心理感受，包括对人民群众生命财产和安全规章、标准、程序、职责的敬畏感；对兢兢业业履职尽责、把住安全关口、筑牢安全屏障的责任感、义务感；实事求是报告错误、差错、问题、风险隐患所需要的对组织、领导的信任感；以遵章守纪、按手册操作、诚实守信、学习安全知识、提高安全技能为荣，以漠视规章、弄虚作假、麻痹松懈、不思进取、得过且过为耻的荣辱感等。这些都是安全工作所要求的情感状态。人受理性与情感的双重支配，对安全的炽热情感是维护安全的强大驱动力。

（三）价值要素。指的是民航从业人员对在工作中应当把安全置于最高位置，优先考量安全，加强风险管理和事故防范，公正处理组织及员工报告或调查发现的不安全事件、不安全行为的价值取向。人对事物的评价以价值观为标准、尺度，价值要素对人具有十分重要的定向和调节作用。安全关乎人民群众的生命财产安全，关乎行业、企业的高质量发展，必须牢固树立“安全第一、预防为主”的安全价值观，把安全作为行业、企业、从业人员的核心价值追求，主动施策，采取综合预防措施。树牢这种价值观，就会崇尚学习，向往精益求精和卓越超越，倾慕严谨科学、按章操作，景仰团队精神、奉献精神，追求以眼里揉不下沙子的态度实施安全管理、监管，把安全作为自我期待的目标，反对冒险蛮干、“踩红线”、“打擦边球”。

在提出、研究、促进积极的安全文化伊始，国际民航组织和民航发达国家就十分强调公正地处理组织或个人自愿报告的安全问题（不安全事件、不安全行为），划分出可接受行为与不可接受行为的明确界限，防止不加区别地一味惩处报告当事人，从而给予报告的组织、个人应有的保护。这就是在研究安全文化时常常提及的“JustCulture”（公正文化）。从这个意义上讲，安全文化是公正文化。公正地处理安全问题应当成为安全价值观中非常重要的方面予以肯定、强调、培植。因为一些不安全事件、行为并不是员工玩忽职守、故意违章的主观有意行为，而是源自环境、设计、人的局限性等。公正、适当地处理组织、个人报告的这些问题，形成一种不会因为报告而遭到不公对待的环境。“在这种环境下，各个组织和个人更有可能报告其经历和差错”（《安全管理手册》第4版）。

（四）思维方式要素。指的是民航从业人员把握安全形势、思考处理安全问题的角度、方式方法，是人的情绪、情感和行为方式的重要制约因素。科学分析安全形势，正确处理安全内部各要素、安全与其他问题之间的关系，实施有效的安全管理措施，都依靠科学的思维方式。分析安全形势，既要从有利条件、平稳态势中看到问题、隐患、危机，从而居安思危、增强忧患意识，也要从不利条件、困难挫折中看到有利因素，增强信心、鼓舞士气，防止一蹶不振；在处理安全与发展、效益、正常、服务等的关系时，在安全管理中学会“弹钢琴”，善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，坚持两点论和重点论的统一；面对事故征候，明确任何事物都要经历从量变到质变的过程，必须重视“海恩法则”，见微知著、一叶知秋，抓早抓小，防患于未然，增强工作的前瞻性、预见性，防止小问题累积形成严重事故；面对单个不安全事件，明确任何事物都是普遍联系的整体，必须树立系统安全观，强化安全管理体系建设，统筹兼顾，把盯个人、盯事件与盯组织、盯系统有机结合起来。总之，思考安全问题必须坚持唯物辩证法，切忌钻牛角尖、“一刀切”、简单化、片面化、顾此失彼。这是掌握安全工作主动权的基本条件。

（五）信念要素。指的是民航从业人员把保证安全作为最高职责以及对通过科学、有效的管理能够保障安全、不断提高安全水平的确信不移精神的状态。安全是民航发展的基础，必须坚持安全第一，千方百计保证安全，不断提高安全水平。民航安全有规律可循，只要遵循客观规律、采取切合实际的政策、战略、计划、方案、行动，不断总结经验、提出应对新情况新问题的新举措新办法，就能够保证安全。这样的安全信念，是任何复杂情况下作出科学决策、始终如一地贯彻“安全第一、预防为主”方针，不因企业经营环境、条件的改变而动摇的重要保证。

（六）作风要素。指的是民航从业人员在想问题、做决策、实施运行（飞行、维修、空管指挥等）、开展监管中表现出来的风尚、风气、风格，是安全文化其他要素的外化。求真务实、忠于职守、严谨细致、一丝不苟、严格奖惩、持续学习改进、相互尊重信任、团结协作都是民航安全生产特点决定的作风上的基本要求，是遵循民航安全生产客观规律，调动全员积极性、主动性、创造性，形成安全凝聚力、向心力的前提。

民航安全文化的本质还表现于其鲜明特征之中。一是普遍性，它不是个体的文化，而是群体、组织的文化特性。我们常说安全监管要管组织、管系统，其中一个非常重要的方面就是管组织的安全文化。二是相对稳定性，民航安全文化尽管不是一成不变的，但一旦形成即成为一种文化定势、传统、习惯，成为存在于大多数民航从业人员灵魂深处的“潜意识”，代代赓续相传，在较长时期发挥作用。三是支配性，民航安全文化虽然看不见、摸不着，但又无处不在、无时不有，氤氲弥漫在民航从业人员的周围，支配着不同岗位人们的选择、决策、操作、监管等行为，进而成为民航安全绩效的底色。

二、全面把握民航安全文化影响民航安全的内在机理，发挥其作为民航安全厚重、强大的“文化力”“软实力”作用

20世纪90年代以来，国际民航界日益重视安全文化对保证航空安全的重要作用。《附件19》及《安全管理手册》都反复阐明安全文化建设对安全的重要意义。《附件19》指出：在国家层面和服务提供者层面都要促进积极的安全文化，要求“各国应该制定可反映其安全承诺的安全政策和安全目标，并为在航空界推广积极安全文化提供便利”“各国应该促进安全意识和安全信息的共享和交流，以支持在国家航空机构内部建立一种促进国家安全方案的有效性的积极安全文化氛围”。服务提供者必须根据有关要求界定其安全政策，安全政策必须“反映机构对安全的承诺，包括促进积极的安全文化”。《安全管理手册》（第1版）指出：“保证安全运营的有效方法是确保经营人具有积极的安全文化。简而言之，就是所有员工必须对其所做的一切在安全方面产生的影响负责，并考虑这一影响。这种思想方式必须根深蒂固，真正形成一种‘文化’。所有的决策（例如不论是由董事会作出的，还是由停机坪上的车辆驾驶员或由航空维修工程师作出的），都必须考虑其对安全的影响。”《安全管理手册》（第4版）指出：“国家或特定航空部门内安全绩效的提高在很大程度上取决于其安全文化。当组织具有积极的安全文化时，与安全管理相关的行动往往会更加有效。”

积极的安全文化对保证安全的重要作用，在实践中也得到了充分证明。2009年1月15日，全美航空公司1549航班遭遇鸟击，双发失效，英雄机长切利斯·萨伦伯格把航班成功迫降在纽约哈德逊河上。在谈到成功迫降的原因时，他谈到了安全文化的重要性：“我们能够做到这一点是因为我们是在一个历经数十年发展起来的、健全的安全系统中操作，我们拥有卓有成效的安全文化”（见《最高职责》中文版序）。

国际民航组织和国际民航界之所以如此强调民航安全文化，关键在于它是安全管理体系之中不可忽视的精神力量或安全“文化力”，对安全运营有着深刻、全方位的影响。

（一）民航安全文化制约民航从业人员的行为

有关统计表明，70%以上的航空事故和严重事故征候都是人为因素造成的，也就是说与民航从业人员的行为直接相关。人是社会历史文化的产物，承载着文化的基因。美国人类学家露丝·本尼迪克特在其《文化模式》一书中认为：对人而言，“其文化的习惯就是他的习惯，其文化的信仰就是他的信仰，其文化的不可能性亦就是他的不可能性”。

民航从业人员的行为受各种文化包括民航安全文化的影响。犹如人进入社会要经历社会化的过程一样，社会成员进入民航行业还要经历“行业化”的过程，其中的重要方面就是接受行业安全文化的熏陶、洗礼。民航安全文化主要通过三种途径“化人”——影响民航从业人员及其行为。一是行业、单位的主动教育灌输。为了使从业人员适应工作需要，所在单位通过各种途径有意识地把行业、单位的制度、纪律、安全文化等传授给新成员。二是归属感的驱动。被接纳、被认可的归属感是人的基本需要之一。当人们跨入民航行业成为其中一员时，满足归属感，就要主动学习、接受行业文化包括安全文化。三是潜移默化作用。安全文化作为浓郁氛围，以滴水穿石、润物无声的力量渗透、浸润、雕琢民航从业人员。民航安全文化正是通过独特的“化人”作用，影响领导者的决策行为、管理者的管理行为、员工的操作行为、监管者的执法行为。民航安全文化之所以发挥作用，根本原因就在这里。

（二）民航安全文化制约民航安全体系的建立及有效运转

实践反复证明，保证安全的基础在于完备、有效运行的安全管理体系与系统性的安全管理方法。国际民航组织的安全管理体系框架包括安全政策、目标、承诺、组织结构、程序、保证、促进、风险管理、责任、问责制等方面。安全管理体系的建立和有效运行都取决于积极的安全文化。对此，《安全管理手册》（第4版）作了非常明确的表述：“一个组织的安全文化对其国家安全方案（SSP）或安全管理体系（SMS）的内容的制定及其效力具有重要影响。安全文化大概是对安全管理影响最大的单一因素。如果一个组织已经提出了完整的安全管理要求，但没有积极的安全文化，也可能表现欠佳。”毫无疑问，一个组织要实施有效的安全管理体系，首先需要安全文化的支撑、配合。个中的道理并不复杂，科学完善的安全管理体系的建立、完善、执行都要靠渗透了安全文化的人员。没有这样的人员，符合安全要求的安全管理体系难以形成，即使勉强形成也会走样变形、徒有虚名，难以正常运转、有效发挥作用。

（三）民航安全文化制约安全资源的分配

民航作为运用高科技的行业，保证安全需要人力、物力、财力、时间的投入。安全高效的航空运营需要现代基础设施和科学技术的支撑。管理者必须为运营“提供充足的资源，包括充分的时间，以便安全和高效地完成所分配的任务”“没有足够的资源，写在纸上的最好的安全管理体系也是毫无用途”（《安全管理手册》第1版）。一百多年来，全球航空安全的长足进步，新技术的不断发明应用、飞机性能的日益改进、基础设施的逐步完善功不可没。仪表着陆系统（ILS）、空中交通防撞系统（TCAS）、机载防撞系统（ACAS）、近地告警系统（GPWS）、全球导航卫星系统（GNSS)、广播式自动相关监视（ADSB）、基于性能的导航（PBN）、跑道探测仪（FOD）等，奠定了航空安全的科技基础。就人员培训而言，使员工胜任其所从事的工作是安全的一个基本前提条件。数量充足且得到严格培训的飞行、空管、机务、签派、安保、机场运营、航油加注、危险品运输、安全监察等人员，为民航安全提供了人力资源支撑。由于安全投入必然增加成本开支，能否给予足够的资源保障，很大程度上取决于对安全投入价值的认识，取决于在实现盈利目标上当前与长远关系的正确权衡。一句话，更深层次上取决于其安全文化。

（四）民航安全文化制约安全法规、制度的执行和安全责任的落实

安全管理法规、标准、制度、手册、操作程序是安全实践经验的总结，有的甚至是用鲜血和生命换来的，是安全运行的基本保障。法规制度的生命在于执行。一些机毁人亡事故和严重事故征候，就是漠视安全法规制度，有章不循、有法不依、执法不严，搞变通打折扣，甚至违反规章造成的恶果。法规、标准、程序、手册变成“稻草人”“纸老虎”，根源之一又在于从业人员的法律意识、法治精神、职业道德欠缺，只停留在“要我执行”的外在强制，而没有转化为“我要执行”的内在自觉，说到底还是规章标准程序文化缺失。

从安全任务、责任的落实来看，国际民航组织对全世界航空公司进行的一项研究发现，最安全的航空公司从组织、指挥的最高层一直到运行层面均有明确的安全任务。航空公司如此，机场、空管等与安全相关的每一个单位、部门亦然。保障安全运行，需要把责任、任务明确、落实到每一个环节、岗位，需要全员对安全责任的认同、担当，说到底就是扎根于灵魂深处的对安全工作的敬业精神。从这个意义上讲，民航安全文化就是知责明责、主动履职、尽责担责的责任文化。当然，要做到这一点，需要关爱员工、管理者与员工在安全问题上平等互动，需要鼓励员工就安全问题提出意见、建议、批评，激发员工安全管理的主人翁责任感。

（五）民航安全文化制约安全风险管理

安全工作是企业和监管部门共同管理安全风险的过程。风险的范围非常广泛，危险源存在于一个组织的各个层面，包括设计、程序、操作、人为、组织、工作环境、管理、监督、防护机制等，企业、监管者面临全面、及时、精准、高效管控风险的挑战。

风险识别乃风险管理的第一步。管控风险的前提是识别危险源、评估风险。怎样才能有效识别风险？国际民航组织认为，可以通过报告系统、安全检查、安全审计、头脑风暴、培训反馈、专家判断、安全调查、行业协会、信息交流、审阅或研究内外部调查报告等途径查明危险源，尤其强调“识别危险源的主要来源之一是安全报告系统，特别是自愿性安全报告系统”（《安全管理手册》第4版）。为此，制定了建立强制性和自愿性安全报告系统的规定。强制性报告系统通常用于已发生的事故征候的报告；自愿性安全报告系统则是人们报告他们看到、经历的情况，依此能够收集到潜在的危险源、险情、差错、缺陷，是强制性安全报告系统收集不到的安全风险、数据、信息。

如果对识别风险的方式作一分类的话，实际上是两种：一种是反应式，它通过对事故、事故征候、安全事件发生后的调查来识别风险，这是付出代价后对危险源的被动式识别。另一种是通过一线员工早期自愿主动报告潜在危险，在酿成严重安全后果前主动识别风险，为落实“预防为主”采取措施防止事故、严重事故征候发生创造条件。这是一种主动式识别。需要特别强调的是，借助自愿报告系统，由于主动发现了大量风险隐患，从而节约了企业的安全检查资源和监管部门的监管资源，是破解监管资源短缺与不断增加的监管需求矛盾的有效途径，也是实施国际民航组织关于基于安全风险的监察（SRBS）方法、实现精准监管的前提条件。

怎样才能让员工自愿积极地报告不安全事件？这需要为员工自愿报告提供一个宽松的文化环境，也就是国际民航组织提出的培养组织的公正文化、报告文化：“各国必须采取必要措施，包括推广积极的安全文化，以鼓励通过5.1.2和5.1.3述及的制度进行安全报告。”（《附件19》）“组织中积极的安全文化有助于形成事故征候报告系统成功运作所必需的这种信任。”（《安全管理手册》第1版）因此，安全文化对于管控风险、预防事故的发生至关重要。

三、民航安全文化是逐步养成的过程，应当全方位开展民航安全文化建设

安全文化建设是民航全员安全精神、安全态度、安全习惯、安全作风的生成过程，这一特性决定了民航安全文化建设是渐进的系统性工作。各有关单位、组织都要把安全文化建设纳入工作目标，遵循安全文化发展规律，以务实举措推进安全文化建设，从而为民航安全管理聚魂、赋能，筑牢民航安全的文化根基。

（一）通过党政工团齐抓共管加强安全文化建设

安全文化的培育建设需要各级党组织、行政组织、经营组织、工会组织、共青团组织齐抓共管、同向发力、形成合力。民航各级党、政组织要发挥引领作用，把安全文化建设作为贯彻安全发展理念、统筹安全与发展的重要内容纳入工作职责，制定抓安全文化建设具体措施，并把安全文化建设成效作为相关考核指标之一。工会要发挥建设、参与、教育职能，通过“安康杯”竞赛等丰富多彩的形式引导、动员广大职工积极投身安全文化建设。共青团组织要通过创建“青年文明号”、评选青年岗位能手，通过演讲比赛、知识竞赛等生动活泼的形式发挥在安全文化建设中的重要作用。

（二）通过领导者、管理者重视安全的实际行动推进安全文化建设

《安全管理手册》（第1版）强调：“最重要的是，管理者决定组织的安全文化”“一个组织对安全的态度所形成的整体风气——其安全文化——从一开始就由这样一个因素确定下来，即高层管理者在多大程度上接受安全运行的责任，特别是主动管理风险的责任”“行动胜于雄辩。管理者明显地对安全所做的一切将决定组织的安全文化（进而也决定着安全绩效）”。安全文化是在安全生产、管理实践中日积月累沉淀下来的传统、习惯、模式、风尚，由于领导者的权威、榜样作用，必然产生上行下效效应，决定安全文化建设的走向。领导、管理层的安全言论、承诺、奉行的政策和实际行动决定着安全文化的主基调。领导和管理者通过积极加强安全的措施，向员工传达了领导真正关心安全、他们也应当真正关心安全的信息。因此，安全生产单位的领导、管理者应当阐明安全管理政策、作出全心全意的安全承诺、提出明确的安全目标、建立健全的管理机构、划分清晰的安全责任、确定科学的问责办法，为安全划拨、调配充足的资源，舍得进行必要的安全投资，以营造人人都重视安全的工作环境。各级管理层要带头严格执行规章、标准、手册、程序，以言传身教带动民航安全文化建设。

（三）通过有效的宣传教育培育养成安全文化

要发挥《中国民航报》等民航报纸、杂志、网站、电视、广播等新闻媒体传播能力强、受众面广、社会影响大的优势，通过开辟专栏、专题访谈、专题报道等形式，普及安全文化知识，介绍国内外安全文化建设的有效做法，为安全文化建设营造良好的舆论氛围。安全教育培训贯穿于安全管理的全过程各方面，既是提升管理者、员工的知识水平、技术能力、管理素养的过程，也是传播安全文化的过程。要拓展各种类型、各个层级的安全教育培训，除向参加培训人员传授安全工作所必需的知识、技能和经验，使员工了解其工作领域固有的危险、风险，提高安全操作技能外，还要把安全文化作为重要内容融入其中，解剖既往发生的典型事故、严重事故征候，阐释什么是安全文化、为什么要建设安全文化、建设什么样的安全文化，不同岗位如何践行积极的安全理念、价值观、态度、思维方式、作风等。

（四）通过奖惩分明推进安全文化建设

奖优罚劣作为一种鲜明的态度，在安全文化建设中具有独特的导向作用。组织是否赏罚分明、是否鼓励冒险、是否容忍违反标准操作程序、是否倡导公开的双向交流、是否为报告创造宽松的环境等，都对员工的观念和行为产生“风向标”作用。营造和培养安全文化，组织、领导要支持员工做出的每项有利于安全的行为，对于钻研安全业务、学习安全技能，恪守安全规章制度、创新安全管理方式，切实履职尽责、发现并排除安全隐患的员工进行大张旗鼓的表彰、奖励，该委以重任的要委以重任，使人人为安全献计献策、贡献力量蔚然成风。对于漠视安全规章制度、好人主义、不坚持原则的送人情玩忽职守的行为，要依照规章制度进行追责、问责；不能胜任岗位职责的，该降级的降级，该重新培训的重新培训，从而使全员明确，危及安全运营的行为不可容忍，在全行业形成做好安全工作光荣、违反法规规章的不安全行为可耻的氛围和风气。

（五）通过行业协会等中介组织培育安全文化

行业协会等社会中介组织作为政府与企业之间的纽带、桥梁，一方面能够向政府反映企业的愿望、诉求、呼声，维护企业的合法权益；另一方面能够协助政府宣传贯彻行业政策、规章、标准和工作要求，规范企业、员工的行为，在安全文化建设中具有不可替代的作用。目前，行业协会涉及民航的诸多方面，联系广泛，行业主管部门要加强与各协会的沟通以及对它们的指导、引导，充分发挥中国航空运输协会、中国民用机场协会、中国民航飞行员协会、中国民用航空维修协会、中国航空器拥有者及驾驶员协会等在民航安全文化建设中的独特作用。行业协会要主动融入民航安全文化建设，把推进安全文化作为重要工作目标、任务，通过培训、会议、制定标准等措施，为行业和本领域安全文化建设添砖加瓦、贡献力量。

（六）通过安全文化研究加强安全文化建设

作为安全管理的基础性工程，民航安全文化的很多方面需要深入的理论研究。譬如，在民航总体安全文化下，飞行、机务、空管等不同领域的亚安全文化特性；安全文化与民族文化的关系，如何从中华优秀传统文化中汲取安全文化建设的营养；国外安全文化研究及其在安全管理中应用的经验借鉴；民航安全文化的评价指标；民航安全文化的现状、薄弱环节、影响安全的消极安全文化；推进民航安全文化建设的着力点等。民航安全文化研究是一个值得深入开采的“富矿”，要组织民航院校、科研机构把这些问题研究透彻、梳理清楚，探寻安全文化建设的内在规律，为安全文化建设提供理论支撑。（作者：刘锋 单位：中国民用航空局综合司）