北京交通大学民航运输系教授、博士生导师 李艳华（张哈斯巴根/摄）

加强制度标准建设，构建航空应急救援新格局

李艳华：尊敬的各位领导、各位专家、各位来宾，大家上午好！非常荣幸参加此次论坛，我汇报交流的题目是加强制度标准建设，构建航空应急管理新格局。我来自北京交通大学，北京交通大学是教育部直属，教育部应急管理部共建的全国重点大学，是交通大学的三大源头之一。

北京交通大学历史悠久，诞生于1896年，现在已经128年的发展和积淀，强势学科交通运输工程按照4大排名软科排名5次排名第一，北交大1981年成为全国首批的博士、硕士授业单位，在校博士生、硕士生加总一万三千多人，全校教职员工三千二百三十三人，这个是总体的概况。

那么民航运输系挂靠在交通运输学院，2020年北交大响应交通强国，大交通这样的号召，我们挂牌成立了民航运输系和研究机构，智慧民航发展研究中心，时任校长王校长亲自揭牌，我们还是新兵，得到在座很多领导的关怀和支持，在此一并表示感谢。

那么本次的会议是首届，我觉得意义重大，首届就是过去没有过，现在开创新局面，对于推进我国应急管理开创新局面具有里程碑的意义，那么在我们已经有的研究当中民航应急管理多数在民航的安全生产，比如说机坪这方面有系统的研究和制度建设，那么今天在这个新的领域里面，航空应急救援中，通用航空、航空参与应急救援，在更大的平台发挥作用，这个是今天我要给大家汇报的主要侧重。

从三个方面介绍，背景来看2016年国务院就关于通用航空应急救援鼓励和加强通用航空在抢险救灾、医疗救护方面发挥重要作用，提升快速反应能力，2018年4月16日应急管理部整合了右侧的11个相关部门中的应急管理职能，成立之后对于航空应急救援更加重视，这个也是今天郑部长专门介绍了应急管理部，他成立之后在职责方面的一些重要的调整和体现。

在19次集体学习会议时专门强调加强航空应急救援能力建设，完善应急救援空域保障机制，应急管理部也很快地印发《应急救援航空体系建设方案》对于航空救援的建设的重视度明显加大。

应急管理部和中国民用航空局签署了应急联动工作机制协议，通过这个协议，强化应急联动的交通保障，推动应急救援协同体系的建设，国务院发布十四五国家应急体系规划中，引导和鼓励大型民航企业、航空货运企业建设具有规模的专业航空应急救援队伍，民航局通用航空发展专项中提出支持应急管理部与地方政府主动对接，形成联合训练机制。

在应急管理的方面呈现了五大转变，从单项应急向全灾中、大应急，尤其政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法治保障明显的转变，由一个地方、一个部门应急向加强区域、政府联动。

本人有幸主持完成了国家重点研发计划项目航空应急救援装备和标准体系研究，以及受应急管理部的委托，研究了我国航空应急救援制度标准问题，其实是一个国际对比的一个研究。那么在这个过程中，我也带领团队联合四川大学、北京航空航天大学、中信海直编制十余项应急救援的标准，围绕航空应急救援在航空应急救援参与后的补偿机制、航空应急救援服务定价策略以及航空应急救援的组织模式，这方面开展一些相关的研究。

那么总体来看，正如郑部长报告所言，我国的地域辽阔、地势各异、灾害种类多，森林火灾、地质灾害发生频率高，造成损失重，那么作为天府之国的四川，我们也印象深刻的像汶川地震、北川还有最近的四川420、627以及很多网上可以查到的这些。

但是，在这些过程中，我们会发现我们通用航空的力量在逐渐成长壮大，并且在里面发挥着重要的作用，像我们的九寨沟地震过程中，驼峰通航、大疆无人机加入救援，还有无人航空，进入汛期以来，四川更是灾害频发，这个过程中很多规模不是很大，我们当地的航空救援力量，就可以就地救援减少跨区域调机，正在发挥越来越重要的作用。这个得益于我国通用航空的发展规模，那么截至2023年底，我国的传统通用航空企业已经有690家，使用无人机咱们说的新型通航企业19825家，以及3303架通用飞机，注册无人机126.7万架，力量发展足够大，蓄势待发，我们就可以改变过去我们在汶川地震的时候虽然说我们发挥了非常重要的作用，但是回顾再复盘，我们5月12日地震-5月14日的时候可以各项协调机制打通，开始下令全国范围调集飞机，很快地发挥重要作用。但是救援就是和时间赛跑，如果前60个小时的范围内没有充分发挥作用，那么其他的地面到达，航空救援到达效果上就会影响。

这个就和我们航空应急救援的力量以及我们自我的对接和宣传，在救援力量调拨意识第一想到我们航空，这样可以把我们规模力量更充分发挥。航空应急救援，尤其自然灾害发现，发挥非常多，包括空中侦察、空中救援、空中运输、空中通信、空中灭火、空中拍摄和消杀，尤其是我们大型直升机可以搭载先进的无人机通讯设备为灾区提供通信信息服务，发挥着不可替代的作用。

总体来看，经过政策引导、军地共同努力，通用航空力量的不断壮大，当前我国已经形成了依托于通用航空无人机公司的社会救援力量，基本的格局，总体来看以国家力量为主、民间力量为补充、政府主导、社会协同、公众参与，这样的模式和格局，也是在应急管理部之后，主导推进的现在这样一个新的趋势和格局。

这个格局中充分发挥作用，借鉴国用看看他们有什么好的做法。这个过程中我们进行了美国、澳大利亚、德国、日本等国家他们如何发挥作用，如何上下联动，如何快速协调机制，我们做了比较，内容非常多这里主要从制度标准角度。

总体来看，救援就是和时间赛跑，国外已经形成了一种第一优先选择救援就是航空的意识，澳大利亚来看，他的救援力量当中50%来自民间，社会力量发挥上面政府给予充分的协调，包括平时的时候储备社会力量进行招标、达标的社会力量入库，关键救援可以直接线上申请，审核之后快速加入救援，不用很久地等待。公众也可以根据需要随时拨打接线员问你需要哪类型的救援，航空救援服务可以直接到身边。

美国作为发达国家的典型代表，在民间的力量中直升机和固定翼都有一定的占比，这个是美国应急管理救援中核心部门是应急管理署，其他的协调机构美国森林局、国家气象局、联邦FAA、美国民用航空巡逻队这些都是政府部门的航空应急救援力量，并且直接拥有航空救援航空器，所以这样的过程中，如何更好地发挥作用？它的很多制度标准的建设非常重要。实际上这些也可以公开在网上查到，国内关于民航应急救援更多的是关于内部安全生产方面，那么美国发布的国家响应框架它在颁布整个框架基础上颁布了5个国家响应的子框架，包括国家预防框架，备灾目标、减灾框架，灾难的恢复框架以及国家事件管理系统，那么在他的再下一层，红色标注5部分之下作为子块出现，非常有衔接，具体方面从4个阶段我就不一一汇报了，社会力量、无人机参与救援，航空事故应急管理办法，州政府、地方政府航空应急救援规划指令，这些都是从网上可以查到的，但是有的需要下载下来有点费劲，包括日本，日本还有国家消防框架1－航空篇，就有专门的航空应急救援，航空发挥非常充分的作用，也是得天独厚的优势，航空救援准备计划，航空救援减灾计划，这里面比如说无人机救援搜索指令，机构之间应急空域协调，这些包括国家有很多协同政府部门，森林航空救援规定，以及国家搜索计划关于空中救援的机制等等。时间关系不一一说了。

总体来讲美国澳大利亚，他们在航空应急救援制度，从底层到下面的航空专篇非常体系化，并且在制度上也有一定的保障，这个是我们梳理了美国在顶层制度设计的时候如何可以突出航空在其中的作用，实际上在1988年的法案中规定各应急部门、森林局、公园局等等相关的责任和义务，顶层授权应急救援局在救援含航空中的核心地位，刚才图呈现的各个管理部门。

从我国来看，我们对照几个上位法，包括突发事件应对法，民用航空法包括民用机场条例是国务院颁布的，这些里面在民用航空法145、148条有专门通用航空参加应急的时候不用专门签署协议等等，但是很少出现，其他的我们查看都是关于比如说民用机场应急救护设施设备规范，还是一个国标，还有其他的很多的行标不一一罗列了，像下面的这些残损航空器搬移，都侧重于民航运输的生产、安全保障这样的一些应急，对于我们在更大的平台，到灾区应急的这样非常少。

所以，他缺乏标准化运行的指导，通用航空加入航空应急包括调度，如何调度？怎么通信指挥？刚才领导都讲了，谁指挥、谁调度、谁发布信息？有没有统一术语，别的民航可以不可以看董我的标识？这个要协同构建。2017年从事这个研究的时候，当时我们搜寻了这块的相关的标准，除了交通运输部打捞局有一些应用其他的基本空白，到现在为止我们发现，最近几年还是发展得非常快的，在全国标准信息公共服务平台上查询已经有51部关于这些的，那么这些标准里面，我们会看到大多数像有很多的是航空学会他们的相关的应急救援航空应急救援的标准。表现主要团标和地标。

通过上面的这些信息的汇报，我想做几点总结，第一个就是航空应急救援具有跨主体、跨区域、跨部门等特点，需要多部门联动、多主体参与、多领域施救、多人员配合。航空应急救援过程中不仅仅涉及空路、航路协调，还涉及应急处理、灾害预测、医疗保障等涉及多部门，需要从顶层有制度保障，我们航空有专门的体现，这样可以有规可循。

这个是我们梳理了咱们中国应急管理部成立之后整个的上下左右哪些力量，他在调配、指导，这样的话我们发现是方方面面军方、社会，直接指导省应急管理厅和市应急管理厅，市应急管理厅可能和我们比如说航空应急救援力量，和哪里对接，总体来讲，我国的航空应急救援发展处于起步阶段，每百万人拥有5架航空应急救援飞机的世界平均水平相比我们还是有明显的差距，如果按照世界的8大主要国家的水平，我们相当于五十分之一，基于这样的概况，又加上通用航空今天发展快速的现实，所以建议地方政府可以依托于现有通用航空司、无人机企业，根据常规救援类型、地理分布、实际需求，编配和政府购买航空应急救援力量，地方政府可以出台相关的文件，加快构建覆盖灾害事故多区域航空救援网络。

之所以很多的建议都提在地方政府，是因为我们的上位法突发事件应对法，6月28日刚刚修订完成，2024年发布，这里可以看到非常明确相关责任，县级以上人民政府整合资源，组建专业应急管理队伍，我们得知道我们的归口，应急发挥作用的时候到哪里对接，加强专业应急救援队伍咱们应该航空的专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍联合训练，故事和支持社会力量参与应急救援，再次提到社会力量，咱们应急管理部网站会看到有很多的文件，开始支持鼓励社会力量参与航空应急救援。

那么在这个救援过程中，我们建议推动设立航空应急险，我们避免有征用、无补偿的情况，根据刚才的应急救援法，配合地方应急管理厅、应急管理部建立通用航空应急救援的联合训练机制，在更大的舞台上发挥作用。还有一个建议加强航空应急救援的标准体系化建设，这个也是我很多次进行一些评审提到的救援标准比较零散，那么这个体系化我们从空间维度，比如说地震灾害、森林消防、暴雨洪涝、城市消防等等，时间维度，预防准备响应恢复，从要素维度，人机环法料，这个是我们体系的2.0版本，那么这个是我们的航空应急救援标准体系的，如果说建设标准体系中不知道有哪些体系可以以此为参照，查漏补缺。

最后我的建议加强航空应急救援的科普宣传，使航空应急广为人知，不要在应急的时候想不到航空应急救援，四川省应急管理厅有一个专门的航空应急救援，有很多可以在上面科普一下，更多了解我们的航空应急救援救灾身边，只要拨打9999需要航空应急救援的时候，航空应急救援就在你的身边，制度标准建设总体体系给出这个图送上倒下分级别、分层、分主体、包括法律规章民航相关法规，规范性文件以及标准，当然分为国标、航标、地标、企标等等，航空应急救援关系到人民福祉、关系到国计民生，关系到人民高质量生活，通过加强制度标准建设逐渐实现社会航空救援资源优化利用，积极推动我国航空应急救援形成政府主导、社会航空力量协同参与、法治保障的新格局。

谢谢各位专家领导耐心聆听，有不对的欢迎指正，感谢。