中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院院长、中国应急管理学会副会长 马宝成（张哈斯巴根/摄）

推动公共安全治理向事前预防转型

马宝成：各位领导、各位来宾，大家上午好！非常高兴也非常荣幸，到我们首届民航应急管理论坛和大家做一个交流。今天与大家交流的题目是“推动公共安全治理，向事前预防转型”。

这一题目是我们党的二十大报告在部署应急管理工作时明确提出的。大家知道，党的二十大报告开辟了专章部署国家安全体系和能力现代化，并开辟了专节部署应急管理即公共安全治理，这在我们党的历次全国代表大会的政治报告中尚属首次。在这一章的第十一条第三款明确提出，要提高公共安全治理水平，第一句话便是我们今天要交流的主题，即“坚持安全第一，预防为主，建立大安全、大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。

刚刚闭幕的党的二十届三中全会，尽管没有直接提及，但从关于完善公共安全治理机制的重要部署来看，也强调了事前预防的极端重要性。刚才郑部长提到的内容，由于时间关系就不再赘述。

我们党的二十届三中全会的公报里虽然没有在决定中提及，但在公报最后分析当前形势时重点提到了应急管理，提出要严格落实安全生产责任制，完善自然灾害特别是洪涝灾害的监测防控体系和防控措施，织密社会安全风险防控网，切实维护社会稳定。“安全第一”也是非常重要的一个方面。

所以，今天这个题目对于我们应急管理来说至关重要，即事前的预防工作我们必须做好。对于我们的安全生产而言更是重要，安全生产讲究本质安全，依我个人的理解，所有的安全生产事故都能够通过事前预防做好来避免事故的发生。

特别是对于我们的民航安全来说，事前预防我个人认为是最为重要的。在所有安全生产领域的重点领域和重点行业中，我觉得民航安全的事前预防至关重要。所以今天来探讨如何做到预防，即“安全第一，预防为主”，推动我国公共安全治理模式向事前预防转型，按照我的理解，从以下6个方面进行简单梳理。

第一个方面，我们要坚持预防为主。党的二十大报告里提到“安全第一，预防为主”。预防为主是现代化应急管理的基本理念，应急管理的基础在于预防，功夫在平时，并且明确提出了许多关于预防的理念。比如刚才郑部长所讲的“两个坚持、三个转变”，比如关口前移、源头治理，又比如要把问题消灭在萌芽之时、成灾之前等等，这些都是预防为主的重要新理念。

那么，我们预防的目的是尽量不出事。当然，预防不是万能的，不能完全杜绝突发事件。我们按照应急管理的基本生命周期，即事前、事发、事中、事后的规律，预防的主要目的可以用四句话来概括：尽量不出事，尽量出小事，大事变小事，坏事变好事。预防就是为了防止突发事件发生而进行的经常性、基础性工作。所以，中国传统文化中很早就有关于重视预防的理念，在此就不赘述了。

对于应急管理的四大类突发事件，预防都至关重要。不仅在防灾减灾救灾和安全生产领域，在公共卫生突发事件和社会安全方面也是如此。在防灾减灾救灾方面，“防”字在前；在安全生产中，强调“安全第一，预防为主、安全发展”的理念，预防也包含其中；我们现在进行的事故隐患排查化解工作，就是典型的预防工作。在公共卫生领域，我们讲“治未病、预防疾病”，这都体现了预防的道理。所以有一句名言“一分的预防远胜于十分的治疗”，强调了新时代社会纠纷排查化解的重要性，实际上就是要把问题解决在基层、解决在萌芽之时，这都是预防的道理。

国外也非常重视预防，我有一个资料显示，早在1973年，美国的火灾防控委员会发布的《美国在燃烧》中，就明确指出了预防的极端重要性。在批评当时美国的防灾工作存在的突出问题时，明确指出美国消防工作95%的经费用于灭火，只有5%的经费用于防止火灾发生。所以当时提出了一个非常重要的工作转向，就是高度重视预防。在自然灾害研究领域，有比较明确的结论，即在预防方面投入一块钱，在事中、事后的救援和恢复重建环节可以节省6块钱，这些都典型地强调了预防的极端重要性。

那么，如何做到“安全第一，预防为主”呢？我认为有三个层面。第一个层面是要落实好“两个坚持、三个转变”。刚才郑部长梳理了预防的极端重要性，从2015年5月29日中央政治局会议一直到党的二十大关于推动公共安全治理向事前预防转型，实际上“两个坚持、三个转变”在防灾减灾救灾领域强调了预防的问题。实际上，我们在研究关于如何以预防为主的新理念时发现，习近平总书记在地方工作时就高度重视预防问题。去年按照中央党校的安排部署，我们开发了一门新课程——《习近平总书记在浙江工作期间防御台风的案例》，在省部班、主体班子教学中反响很好。

一开始我们的题目是《习近平同志在浙江工作期间抗击台风》，经过调研很快发现，在2004年至2006年期间，习近平总书记在浙江部署抗台风工作时，就有一个非常清晰的理念，即如何做好防的工作，把工作重点放在防上。我们记不清2004年他部署的是哪次台风，但他明确对浙江的相关部门负责同志说，现在还是用“抗”这个词，台风这种自然灾害是不可抗力，抗是抗不住的，还是要以防为主。如果现在大家在提法上转变不过来，继续用“抗”的话，他说，他理解的“抗”在很大程度上也是防的问题。

所以“两个坚持、三个转变”，不仅适用于自然灾害防治领域，对于我们的安全生产、重大疫情防控和社会安全领域，这个理念同样适用，防很重要，这是第一个层面。

第二个层面，我认为是要在中观层面统筹好发展和安全。也就是说，在推动经济发展和城市发展时，从规划到设计、到建设，一方面要注重高质量发展，同时必须把安全因素考虑在内。所以“安全发展”的理念很早就被提出了。党的十八大之后不久，在安全生产领域，2013年6月吉林长春发生了一起重大特别火灾，造成120多人死亡，不到半年，青岛黄岛石油管线爆炸。随后明确提出了“安全发展”的理念，不能以牺牲人的生命为代价，必须作为不可逾越的红线，强调了安全的重要性，在推动发展的同时要注重安全。

所以这一方面，更高的层面就是我们要有忧患意识，要坚持底线思维。我们讲防范化解重大风险，讲突发事件的应急管理，很重要的一个思想方法就是底线思维。“宁可备而不用，不可用而不备，争取最大期望值，立足最低点，把功夫下在平时，争取最好的结果”。我觉得这是一种思想方法，对于我们提高对“安全第一，预防为主”极端重要性的认识非常关键。这是第一个方面，要推动事前预防转型，必须做到这些。

第二个方面是要做好风险治理。我认为风险治理是做好应急管理的重要基础性工作。所以，郑部长刚才重点讲了自然灾害领域的风险普查，这项工作非常重要，我们摸清了全国自然灾害的家底。同样，在安全生产领域，风险治理就是事故隐患的排查。我觉得每年 6 月份的安全生产月，还有今年开始的三项专项行动，很重要的一个内容就是重点领域、重点行业的事故隐患排查问题。大家做飞行安全都比较熟悉海因里希法则，这个法则非常重要，它强调了如何通过事故隐患的排查来消除轻微事故，避免重特大事故。

所以，风险治理非常重要。现在风险治理有一套比较完整的理论、方法和技术路线，一般包括风险识别、风险分析评估和定级、风险处理，最后是风险监测，对于认为比较重大的风险要进行监测。最后一个贯穿到前面4个环节的都必须做的就是要做好风险的沟通。现在我们做风险评估治理的方法也比较多，实际上用于公共管理或公共安全治理的这种风险治理方法，也是从企业管理中学过来的。所以，这是第二个方面，风险治理。

第三方面是监测预警。实际上它和风险治理有着不可分割的关系，只不过监测预警是对我们直接面对的或者认为隐患较大的风险进行监测，这也是应急管理全过程中不可或缺的一个环节。我们讲大安全、大应急框架，包括预防准备、监测预警、响应处置、恢复重建，处理每个突发事件都要经历这4个过程。所以监测预警对于消除可见的事故隐患和风险非常重要。监测预警能够让我们及时感知和发现风险隐患，主要有几个环节，比如实时监测，这是比较有针对性的，针对我们已经看到的或者比较明确的那些风险。第二个是监测之后，要对这些风险隐患进行评估、分级，然后是信息报告，最后是预警发布。当觉得可能要演变为危机、突发事件即将发生时，要发布预警，发布预警之后要有预警行动。这就是监测预警。

这是推动公共安全治理向事前预防转型的第三项重要工作。

第四方面是预案管理。预案管理现在我们也很重视，特别是新修订的突发事件应对法对于如何做好预案管理这一块，也做了很多修订内容。在2019年11月29日推进应急管理体系和能力现代化中，特别强调了要加强应急预案的管理，明确要求健全应急预案体系，落实各环节的责任和措施。现在我们在应急预案管理上还存在一些问题。预案管理一般我的理解有两个环节，第一个环节是编制预案，要编好；第二个环节也很重要，编完之后要演练好，不能将其束之高阁。预案管理主要就是这两个环节。但从我们现在预案管理的实际情况来看，无论是在第一个环节还是第二个环节，都存在一些问题。我也梳理了一下，比如我们预案编制的实用性不强，这在郑州“7·20”特大暴雨灾害的调查报告里的经验教训中明确提出，不仅是像调查报告里讲的出现严格的启动条件问题，实际上编制时内容也存在一些问题，对于如何预防准备这一块规定不够，预案现在大部分都是规定出了事谁来处置这些问题，对于如何防、如何准备这一块做得不够。

而且对于我们尽管说了谁去做，但是我们有没有这支力量、有没有这种装备、有没有这种队伍能力承担起这种事件的处理，这种能力的评估相对来说比较缺乏。所以在编制预案方面存在一些问题。

同时，预案的修订现在也是预案编制的一个很重要的内容。但是现在我们看到，突发事件应对法修订完了之后，大家一直期待的总体预案的修订还没有完成。总体预案没有修订的话，下面的专项预案就很难推动，再往下的四级、三级预案就更难推进。所以这一块，我认为也是预案编制的一个重要内容。

预案编制完成之后，我认为预案管理的第二个环节就是要高度重视预案的演练。预案光编不练，在很大程度上等于没有预案。所以这一块我们一定要高度重视预案的管理。因为我们现在全国上下按照纵向到底、横向到边的预案编制要求，有六七百万个预案，各行各业、各个单位肯定都有，但是实际上90%以上基本上都是束之高阁的。我们调研时发现，做得比较好的就是把预案贴在墙上、挂在墙上。预案演练这一块比较缺乏，这是一个比较普遍的问题。

所以，预案演练我觉得非常重要。所以在我们相应的如何加强预案管理中，我觉得要强调预案演练，要加强对预案演练的评估，通过评估来促使我们重视应急预案演练工作，提高应急预案演练的效率。当然现在也有一些演练，但是比较多的可能是为了完成任务，很多流于形式，走走过场，这种预案演练有点效果，但远远达不到预案演练的要求。

所以，预案管理我认为也是推动我们做好预防准备，推动公共安全向事前预防转型的一个重要抓手。

第五，我认为很重要的一个抓手是做好情景模拟和模拟演练。当然，这种情景模拟演练在有条件的地方和单位可以开展。我觉得，灾难情景的构建和演练是提高我们预防准备能力的非常重要的手段，情景构建也是我们在学习西方应急管理时，发现他们做得比较出色的一个方面。这一理念来源于企业管理，壳牌公司在70、80年代做能源危机的情景就非常成功。所以美国人在911之后，特别是2005年，就像郑部长提到的卡特里娜飓风事件之后，开始重视国家情景模拟的演练，搞了15个全国应急规划情景。我罗列了一下，发现基本涵盖了我们现在所说的4大类突发事件，对于美国的国家安全而言，这些都是战略级的风险，他们认为一旦发生，都会对美国的国家安全造成致命影响。所以，他们进行了这15个情景演练，并且现在有了比较成熟的演练方法和技术路线。

在我们国内，做这块工作的还比较少。像北京在2012年“721”之后，根据自身公共安全风险特点，做了11个领域的重点风险应对，中石油、中石化在行业内也做了一些情景模拟演练，但这项工作开展得并不普遍，因为成本较高，专业要求也比较强。不过，我认为有条件的地方还是可以适当做一下，这对于提高我们的应急准备能力和做好预防准备是非常好的手段。我们中央党校国家行政学院的应急管理研究院有一个很好的教学形式，就是模拟演练课，我们有专门的模拟演练大厅，比这个稍大一点。现在我们开发了包括防灾减灾救灾、安全生产、公共卫生等4大类突发事件的20多门模拟演练课。疫情开始之后，中央要求所有的主体班次领导干部都要上模拟演练课，效果很不错。

美国人比较注重情景模拟演练，比如特朗普上任后的2018年，美国地质调查局搞了一个海沃德地震情景工程影响的演练，这是比较真实的情景模拟。实际上，对比来看，我们在国家级层面针对自然灾害做的情景模拟还远远不够。这是第五个方面，模拟演练简单介绍一下。一般做这块工作有4个方面，首先要设定好演练目标，开发好关键情景，这些情景基本来自案例或者未遂事件，更具启发性。其次是设置演练任务，按照事前、事中、事后，比如预防检测、监测预警等。最后是明确目标要求，通过演练，无论是个人还是部门，要达到相应的能力。演练效果好可以继续提升，不好可以发现问题并帮助改进。所以，我认为这是做好预防特别是做好准备工作非常重要的手段，这是第五个方面。

最后一个方面是风险感受、安全意识和我们的安全文化。从最基本的要求来看，谈一下安全文化对于我们做好预防准备以及“安全第一，预防为主”的影响。实际上，从最基础的层面，特别是人来讲，我们的安全意识、安全能力、风险意识以及自救、互救能力都非常重要，这也属于安全文化的范畴。实际上，这也是一个技术性的事前预防问题，我们可以从这个层面来理解。

安全文化可以分为几个层面。第一个层面是人，人是主要的承载体之一，任何突发事件都要在人这里找到落脚点。目前，我们的风险防范意识相对薄弱，无论是社会公众还是领导干部，在风险意识、忧患意识、底线思维方面，普遍比较欠缺。郑州“720”事件就明确指出，我们的领导风险防范意识严重缺乏。实际上，公众的风险防范意识以及自救、互救能力，现在也普遍比较薄弱。所以从去年开始，在应急管理的公众教育方面，我们提出了一个口号“人人讲安全、个个会应急”，通过各种方式来加强公众的安全教育。我觉得这对于提高每个人的安全意识、风险防范意识，提升遇到突发事件时的自救、互救能力非常重要。在这方面，国外做得比较好的如日本、美国，值得我们学习。

他们的规划对于我们做好预防准备非常重要，这里有个例子，日本是全世界地震灾害发生最严重的国家，但因地震造成的人员伤亡却远低于世界平均水平，这和其基础设施、建筑物的规划设计建设标准普遍较高有直接关系。这是第二个层面。

最后一个层面是现在所说的系统。随着信息化的不断发展，重要领域技术设施的信息支持力度非常大，很多问题通过APP就能解决，但系统的安全越来越重要。我们都比较熟悉的大面积停电，很多就是因为系统受到影响而造成的突发事件。所以，现在系统的安全至关重要。为了加强这方面的安全和应急管理，2021年8月，我们专门出台了《关键信息技术设施安全保护条例》，主要涉及如何维护系统的安全，从规划设计到建设，系统的安全都非常重要。这些都是最基础的工作，这些技术工作对于我们如何做好预防非常重要，基础能力和水平越高，我们的预防能力就越强。

以上就是我从6个方面谈的一些感受，谢谢大家。