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3000米以下的低空空域，普遍被认为是通用航空活动的主要空间；低空空域管理改革和低空飞行服务保障体系建设问题，是通用航空发展的重要保障，也是目前制约通用航空发展的重要方面。2010年，国家启动了低空空域管理改革工作进程；2018年，民航局全面启动低空飞行服务保障体系建设工作。十四五期间，这两项工作的进展情况，与通用航空的发展进程密切相关。

一、低空空域管理改革历程以及十四五展望

回顾我国低空空域管理改革历程，大体经历了从启动到深化、再到全面深化拓展三个阶段，十四五期间是全面深化拓展阶段。

第一个阶段，改革工作的启动。2008年，国家空管委在长春、广州和海口管制分区开展了低空空域改革试点。2010年11月，在总结前期试点经验基础上，国务院、中央军委下发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，对低空空域管理改革工作进行了部署，明确提出了2011-2020年我国低空空域管理改革的总体目标、阶段要求、任务分工和落实措施。这个《意见》最大的突破在于，把试点区域试行将低空空域分为管制空域、监视空域和报告空域，并提出了新的通信要求、飞行规则方面的要求。2014年11月底，国家空管委在北京召开了全国低空空域管理改革工作会议，会议总结了低空空域管理改革的试点情况，对加快推进下一步工作进行了部署和安排。

第二个阶段，改革工作的深化。2017年国家空管委批准，在四川开展低空空域综合管理改革试点。在此期间，国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》、军民融合发展战略为四川试点提供了新的思路。此次试点与第一阶段各试点最大的不同在于，四川试点是以地方政府为主导，军地民三方共同参与的试点。经过三方的共同努力，通过4年的探索与实践，四川省低空空域管理改革取得了4个方面的创新突破。一是，空域管理由军民航分块管理向“军地民”协同管理转变；二是，实现了低空空域划设“新跨越”，最大程度盘活低空空域资源；三是，推开了低空目视自主飞行“新模式”，有力提升低空空域利用效率；四是，探索出了放管服结合“新路子”，激发了通航用户发展活力。

十四五期间，改革全面深化拓展。在全面总结前期低空空域管理改革试点经验成果的基础上，国家空管委将在湖南、江西地区先期拓展改革试点，在海南、四川地区深化推进改革试点，重点围绕探索构建“政府主导、行业监管、企业主体、社会参与”的低空空域管理模式，有效解决通用航空运营所面临的现实问题，有力支撑通用航空产业升级，促进当地社会经济建设和区域性低空经济发展，为在全国范围内推广低空空域管理改革试点经验成果探路子、摸经验。十四五期间，低空空域管理改革在以下几个方面有望得到切实推进：一是推行空域分类划设，区分运行规则、服务标准、准入条件和管控要求，在高度3000米以下划设不同类型空域，进一步拓展通用航空飞行活动空间；二是推进低空航路航线网规划，采取基于规则的低空目视自主飞行模式，构建机动灵活、快速高效的低空航路航线网络，实现“点、线、面”横纵相连，满足通用航空畅飞需求；三是实施协同融合监督管理，适应航空活动多元化发展需要，建立低空飞行诚信机制，联查严处“黑飞”违法飞行，规范空防安全、公共安全和飞行安全的责任主体和责权利问题；四是强化低空空域保障能力，按照统一规划、分别建设、资源共享的思路，由地方政府牵头统筹规划，采用云计算、大数据、区块链、物联网、人工智能等新技术建设通用航空基础设施，推动5G通讯、北斗导航、ADS-B在低空通信、导航、监视领域应用，实现通用航空飞行保障数字化、信息化和智慧化。

二、十四五低空飞行服务保障体系建设展望

2018年，民航局制定下发了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，加快构建行业社会共建、军民融合发展、服务高效便捷的低空飞行服务保障体系，以促进通用航空业发展，保证低空空域安全高效使用。目前，国家和地区级飞行服务信息系统建设按计划稳步推进，已有9个省制定了飞行服务站建设规划。全国已建成24个飞行服务站，其中17个已通过民航地区管理局组织的符合性检查，正式纳入空管运行体系和行业管理体系。十四五期间，低空飞行服务保障能力将得到快速提升，为通航发展提供强有力的支撑。

低空监视能力方面。民航各有关单位将按照《民用航空低空空域监视技术应用指导意见》，组织开展构建以北斗定位信息为核心，兼容各种监视技术的低空空域监视技术服务保障体系。推动通用航空北斗飞行动态信息服务平台建设与运营、推进北斗终端安装使用，逐步实现低空管制空域、监视空域通用航空北斗飞行动态服务。今年已有409架通用航空器完成北斗终端安装绑定，十四五末绝大部分通用航空器将完成安装绑定。

通航情报服务能力方面。民航各有关单位将全面组织开展通用航空情报资料收集整理工作，并通过互联网平台发布，提升通航情报服务的便捷性和效率。协调解决目视航图相关要素公布的脱密处理，成熟一项公布一项，丰富公布目视航图的要素和内容，便利通航飞行。制定了目视航图编绘规范，建立多方信息交换机制，特别是重要人工障碍物的数据，确保航图信息来源可靠、更新及时、数据准确。

低空气象服务能力方面。各气象保障单位将不断丰富通航气象服务模块内容，提供气象基础服务产品，持续推动低空气象观测信息的共享与服务，加强通用机场气象信息的收集和交换，不断丰富完善低空气象信息获取渠道。

便捷服务方面。健全低空飞行服务保障体系，构建国家级—区域级—通航飞行服务站三级低空飞行服务保障体系。发挥飞行服务站网络作用，加强军地协同管控机制和信息化手段应用。从军民航融合的角度，联通飞行服务体系和军航管制单位，低空空域用户只需通过“一个网络、一个平台”实现计划提交、受理、审批、服务、保障、运行。

三、思考与建议

关于低空空域管理改革和低空飞行服务保障体系建设，对于下一步工作，有几点思考和建议。

（一）把低空空域管理改革推向深入。按照集中统管、军民融合，管用分离、联合运行的基本思路，以实现空域资源集中统管为目标调整领导管理体制，以推进军民融合深度发展为路径优化运行管理体制，以加快供给侧结构性改革为抓手重构空域资源配置模式；通过改革，逐步建立7个体系，一是集中统管、权威高效的空域领导决策体系，二是统一规划、分类管理的空域资源配置体系，三是安全高效、集约使用的空域管理服务体系，四是四维时空、协调顺畅的空域灵活使用体系，五是科学权威、公平公正的空域评估督导体系，六是陆星协同、智慧融合的空域建设保障体系，七是法规完备、执行有力的空域依法治理体系。

（二）做到法治的“立”与改革的“破”相统一。不立不破、先立后破，这是空管改革推进的基本要求。立法是推进改革的重要措施和巩固改革成果的有力保障，空管改革的成果需要以法律的形式加以巩固，推进改革和法治建设应当相辅相成。以研究制定《空域管理条例》为先导，同步开展《飞行基本规则》、《飞行基本规则补充规定》、《通用航空飞行管制条例》的修订或废止工作，统筹开展空域分类标准、禁区限制区危险区划设标准的制定工作，逐步形成具有中国特色、相对完备的国家空管法规标准体系。

（三）低空飞行服务保障体系建设应当循序渐进。我们构建的低空飞行服务保障体系与国外模式有所不同。美国等航空发达国家基本上都是从通航起步发展而来，有良好的发展基础。航图产品、气象情报、空域管理都有成熟的体系。我们国家建立低空飞行服务体系是一个从无到有、逐步建立的过程，要在比较短的时间完成通航发达国家多年的积累，体系的建设更是需要加大基础性投入，需要充分发挥现有的空管系统、通用机场的作用，实现和完成各类信息的收集、交换、制作和发布。

（四）低空飞行服务保障体系建设需要协同推进。首先要加强民航系统与地方政府的协同。低空主要服务于社会公众，社会属性强，低空飞行服务保障体系建设必须考虑通航管理的特点，要充分发挥地方政府在低空飞行服务保障体系中的作用。地方政府负责规划和建设，民航部门主要负责运行规范和标准，负责技术支持和行业监管。其次要加强军地协同。低空飞行服务保障体系的建设应当统筹考虑国家重点防卫目标、军事航空发展、运输航空发展、通用航空发展以及社会公众空域使用需求，需要加强军民协同，共同协调空域的划设和使用，研究空域的保障，充分反映和维护各方的利益。

（五）低空飞行服务保障体系建设应用采用一体化技术。随着现代技术的不断革新，通信导航监视各类技术的边界已经不再明显；空间基础设施、地面基础设施与机载设备的交互更加紧密；而随着亚轨道飞行器、无人机等新的空域使用者进入，未来无人驾驶航空器系统交通管理、空中交通管理也会逐渐融合一体。国际民航组织、各个国家和地区都需要按照既定目标，共同研究制定面向未来的一体化通信导航监视技术发展与实施路线，以应对未来一体化的空中航行系统面临的挑战。