民航体制改革不断深化，实施行政管理体制改革，转变政府职能贯穿其中。在这方面所要达到的目标，就是符合建立社会主义市场经济的要求，发挥市场对资源配置的决定性作用，更好地发挥政府的作用。

精简机构

民航过去政企不分，实行的是四级管理，即民航总局—地区管理局—省市自治区管理局—航站。经过几轮改革，先后实现了政企分开，进行了机构精简，形成国家层面的中国民航局，按六大区域和新疆维吾尔自治区划设的地区管理局，并在除此以外的省市自治区设有安全监管局。

从国家层面来说，民航管理机构多次更名，称中国民用航空总局或中国民用航空局。1980年改归国务院直接领导时，称民航总局，后改为民航局。1993年改称总局，并升格为正部级。2008年实行大部制改革，改为民航局，相应降低规格，为归口交通运输部管理的国家局。

从内设机构来看，在归属军队建制时，按四大部（指挥部、政治部、后勤部、工程部）设置。1980年脱离军建后，遵循“按经济的办法管理经济”的要求，调整组织机构，设立政治部和11个司局，但属政企合一的体制。人员编制625人（含工勤人员110人）。在上世纪80年代后期进行第二轮重大改革时，按政企分开要求设置，机构个数为13个，人员编制减为500人。后随改革不断深化，至目前虽然内设机构数量与原来相当，人员编制已经缩减为300余人。

突出安全

改革开放前，民航系统归属军建时，机关职能和机构设置军事化管理和政治挂帅的色彩较浓。脱离军建初期按政企合一体制，经济管理职能得到强化。随着改革的不断深化，根据政府职能定位和行业管理特点，坚决贯彻安全第一的方针，着重强化了安全管理职能。

我对1989年民航局进行的机构改革记忆深刻。当时我在主持政策研究室工作，与办公室的秦玉才和计划司的邢士元同志承担了具体工作。这次改革是政企分开的一个转折点，也在强化安全管理职能方面迈出了重要步伐。一是设立了飞行标准安全监察司，二是把原航空工程司改为了航空器适航司，三是把原修建局改成了基本建设机场管理司，四是把原来政治部的保卫部改成了公安局。

自此以后的几次机构改革，又进行了一些调整和完善。把现行民航局机构设置与政企不分时的情况相对照，在安全管理方面变化最大，职能得到强化，机构编制增加，并积极引进先进理念、行业标准和管理方法。到现在，民航已经形成了较为完备的安全监管体系。在飞行标准方面，对飞行人员资质和航空企业的运行合格性进行管理。在航空器适航方面，不仅包括对使用、维护飞机的管理，也包括对设计制造飞机的管理，支持航空制造业的发展。在空中交通管理和机场管理方面，安全职能都有强化。在空防安全和公共治安方面，实行行业和地方公安部门共管共治，并组建了空警队伍。在各个综合部门，也按安全第一的思想，把保证安全作为工作目标。我国民航取得良好的安全业绩，飞行安全和空防安全形势长期保持稳定，与政府系统始终把安全放在首位，不断强化安全监管是分不开的。

转向宏观

回顾以往，民航经济管理的职能转变集中体现在三个方面，一是加强宏观调控，二是注重政策引导，三是坚持依法行政。1984年至1996年，我先后在政策研究室和计划司工作，2001年后在领导班子层面曾分管财务司和运输司，经历了一些重大变化，体会比较深刻。

在加强宏观调控方面，从计划经济时代直接配置资源、制定生产计划、进行项目审批，转到研究制定发展战略，编制中长期发展规划，采取间接手段进行调控。在1989年以前，计划司管的很多，是按所谓的“计划大本”行事，包括每年的生产计划、固定资产投资计划、技术改造计划。就连现在航空公司的航班计划，也是总局统一编的。改革中采取向企业还权、向业务部门分权、向地区管理机构放权等办法，实现职能转变。

加强政策引导，在财务工作方面得到了较好体现。政企不分时，民航局的财务侧重于企业财务。我于2001年4月担任副局长后，根据局长要求和当时情况，集中考虑全行业如何扭亏为盈。政企分开和重组脱钩后，政府部门虽然也还关注经济效益，但不承担盈亏责任了。财务工作转向行政财务，除负责本系统的收支预算、监督管理外，采取适当手段，进行政策调节。比如，早期通过国家设立的民航基础设施建设基金和机场管理建设费，支持机场、空管建设和空防安全保障。后又改为民航发展基金，增加支持科技教育建设，加强安全能力建设，扶持小型机场和支线运输发展。所开展的财经安全保障评估，发挥了很好的作用。

坚持依法行政，体现在强化法规部门设置，全面推行法规建设和依法治理。其中变化最大的是通过实施行政许可法，改革航空市场管理。公共航空运输企业经营许可、国内航线经营许可、国际航线经营许可是备受关注的几个方面，所涉部门规章进行了几次修订，核心是不断放宽市场准入，政府能不管的推向市场去管。仅就国内航线航班管理来看，目前只有很少的航线实行登记管理。运价改革也取得了很大进展。近两年围绕促进通用航空发展，集中解决过度监管问题，加快实施“放管服”改革。

提高效能

实施政企分开，转变政府职能，把那些不该管、也管不好的事情放掉，在某种程度上得到解脱，集中力量来做份内之事，把作用发挥得更好。深化改革对做好行业管理工作提出了更高的要求，也带动了机关干部职工队伍综合素质的提高。自1993年实施的公务员制度，有力促进了机关建设。

由于民航承担着重大责任，必须确保安全，所以，特别强调严格管理。民航局作为全行业的领率机关，一直走在前面。我长期在民航局机关工作，记忆较深的有1979年~1983年、1992年~1994年两段，在进行全行业整顿中，民航局机关率先垂范，认真查找问题，严格组织纪律，树立良好作风。

我于2011年11月从东航调回民航局，任副局长、党组副书记，兼任直属机关党委书记和全国民航工会主席。按照分工，协助时任民航局局长的李家祥同志抓党群工作和机关建设。从2012年开始，开展了“六管五型”建设活动。“六管”是他原来对机关党组织提出的要求，即“管思想、管组织、管工作、管作风、管文化和管福利”。我组织机关党委同志研究，提出要把“六管”落脚到建设“五型”机关上，即“学习型、效能型、创新型、和谐型、廉洁型”。这种抓法比较符合机关实际，取得了良好效果。

民航局机关对信息化建设十分重视，政务信息系统运转很好，飞行标准信息管理系统和财务管理信息系统都发挥了重要作用。2012年开始建立了“记时办文制度”。对机关受理的公文都要通过一个系统，记载每个环节的办理时间。凡属急件和其它能够确定时限的，则列入“计时”，在规定时限内办结。这样做对提高机关办事效率有较大促进。

我在2014年3月离职，一直关注机关建设，喜见这几年又发生了许多新的变化。进入新时代，民航局认真学习贯彻十九大精神，落实“一二三三四”总体思路，严守飞行安全、廉政安全和真情服务三条底线，积极深化改革，促进高质量发展。在机关建设方面也有不少新的有效举措。民航局机关和全行业全力施展新作为，到处呈现新气象，作为一个老民航人，感到十分欣慰。（作者李军为中国民用航空局原副局长、党组副书记，现任中国航空运输协会理事长）