改革创新 扎实工作  

为通用航空发展奠定更加坚实的基础 

中国民用航空局局长 冯正霖

 

实现公共运输航空与通用航空“两翼齐飞”，建成功能完善的通用航空体系是民航服务国家经济发展战略的必然要求。深入贯彻国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》，我们要进一步深化改革、开拓创新，大力提升通用航空服务能力。

一、全行业认真贯彻国办《指导意见》，通用航空工作呈现新气象

去年8月份，民航局召开通航领导小组第二次会议，贯彻落实国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》，明确了新时期促进通航发展的总体思路，对《指导意见》确定的民航系统的各项任务作出部署。近一年来，促进通航发展、服务国家战略产业已经成为民航行业内的共识，各单位围绕“让通用航空器飞起来，让飞行爱好者热起来”做了大量卓有成效的工作，通用航空工作呈现新气象。

（一）树立分类管理的新理念

长期以来，行业管理部门习惯用运输航空的规章标准和监管方式管理通用航空，对通航发展的要求过严、门槛过高，制约了通航发展。去年，民航局旗帜鲜明地提出分类管理理念，并在工作中加以落实。一是通用航空与运输航空分类管理。在修订《民用机场使用许可规定》和《民用机场安全运行管理规定》时，特别把规章名称中的“民用机场”改为“民用运输机场”，从制度设计上将通用机场和运输机场彻底分开。二是经营性通航业务与自用性通航业务分类管理。出台了《通用机场分类管理办法》，按照对公众开放与否分别采用申报审核制和告知承诺制，在总规、初设和验收等环节实现差异化管理，把握监管重点，释放市场活力。三是对经营性通航业务中的载客类飞行与非载客类飞行实行分类管理。把通用航空经营许可项目由按注册资本额度分类，改为按作业特点和性质分类，有利于将载客类飞行和其他类飞行区别管理。

（二）确立“放管结合、以放为主”的安全管理新导向

民航局在安全监管系列调研的基础上，专门召开通用航空安全电视电话会议，确立“放管结合、以放为主”的新思路。这个思路在民航局党组成员中已形成共识，无论谁去调研，都会强调：既要始终坚持“安全第一”，认识到安全是企业生存发展的前提和基础，也要理性看待通航整体安全形势。避免因为发生几起事故，就过度恐慌，甚至动摇发展的信心。同时，对通用航空的安全监管，不能用管运输航空的方式照搬照套。民航局已在东北地区开展试点，取消通航事故征候考核，并委托企业自行开展轻微事故的调查。这样做有利于强化企业安全主体责任，也节约了民航行政机关的监管资源。

（三）迈出通用航空试点引路的新步伐

为突破传统管理模式，民航局按照“试点引路、以点带面”的发展路径，积极稳妥推进通用航空试点工作。一是严格筛选试点项目。试点项目的筛选经过反复论证和评估，民航局与管理局逐一对接试点需求，把准备工作比较充分的试点项目纳入试点之中，并经多轮修改完善后形成试点方案。先后批复了东北、华东、西北和新疆4个地区的通用航空管理改革、服务平台建设、无人机试飞、低空监视和“通航+旅游”5个试点项目。二是正确处理改革与法治的关系。试点的目的在于依法突破和创新发展方式。在推进试点工作，强调解放思想、勇于创新、敢于包容试错的同时，对需要突破的法规条款一一梳理和评估，坚持改革要于法有据，明确通过申请法律授权的方式解决合法性问题。三是扎实推进试点工作。对已批复试点项目的组织管理工作提出统一要求。相关管理局已按照制定的试点方案和时间表，稳步推进各项工作。

（四）出台简政放权的新举措

过去一年，民航局各部门按照国务院“放管服”工作要求，努力解决长期制约行业发展的政策性问题，先后取消和简化了一系列行政审批事项。一是取消通航企业赴境外作业审批，鼓励更多企业“走出去”参与国际市场竞争。这项改革获得国务院职能转变办公室的肯定，今年“两会”期间被选为“放管服”工作优秀案例。二是取消通用航空器引进备案审批，为个人和企业购买飞机、从事通航活动提供自由和便利。三是开放民航工程设计市场，大幅下调人员和技术门槛，增加市场有效供给。四是全面放开通用机场投资限制，支持社会资本投资建设和运营通用机场。五是调整通用航空收费政策，通用航空器使用通用机场收费实行市场调节价。这些改革措施有力地激发了市场活力。

（五）取得事中事后监管的新成效

在放宽准入的同时，着力加强事中事后监管。一是制订了《通用航空市场监管手册》，为一线监察员提供通用航空企业市场准入审核和监管的操作规范。二是严肃查处违章行为。例如，石家庄爱飞客俱乐部在航展期间超范围经营，造成重大伤亡事故，管理局按规章作出处罚，吊销了该企业的经营许可证。三是规范无人机管理。民航局召开电视电话会议部署专项整治工作，启动无人机实名登记系统，发布民用机场障碍物限制面保护范围公告。四是研究构建通用航空诚信评价体系，对许可证持有人守法、安全、服务、履责等情况进行综合评价。五是试行低空监视技术应用指导意见，对监视类别及技术应用进行分类指导，有利于实现飞行活动实时监控，提升通用航空监管效能。

（六）打开“真情服务”的新通道

民航局聚焦通航发展的痛点问题，开展一系列真情服务基层、企业和飞行爱好者的工作。一是设置通航管理“意见箱”。针对行业普遍反映的规章协同性欠缺、监管标准不一以及执行偏差等问题，组织相关司局进行答复。上半年已完成4期共120条意见答复，对规章及执行标准进行权威解读，为基层监管部门和行政相对人释疑解惑。二是建立“通用航空供求信息平台”，着力解决通用航空资源要素供求信息不公开、交易成本高等问题。三是启用驾驶员电子云执照，优化监管手段，既提升管理部门的安全风险识别和防控水平，也方便飞行执照的携带及查询。

这六个方面的“新”大体总结了一年来民航局在促进通航发展方面做的工作，既有成效，也有需要不断改进和完善的地方。总而言之，社会效益显著，政策效果还在不断显现。

二、当前通用航空发展面临的形势

要引领通用航空发展，必须判断通航发展面临的形势，明确下一步的政策取向、工作重点，综合分析通用航空发展的现状、有利条件和不利因素。

目前我们看到的、体会到的，以及社会公众反映的通用航空发展形势，可以用十六个字概括：“大势向好，路径曲折，热度上升，飞得不多”。我们提倡“热起来”和“飞起来”，现在不管是国家政策的鼓励，还是社会资本的投入，势头是非常好的，但发展的路径不是很顺畅，障碍不少，有些地方曲折蜿蜒。现在看，通航发展是“热起来”了，但飞得不多。2017年上半年，通用航空的飞行量是37.3万小时，同比增长1%，通用航空器达到了2205架，比年初净增加109架，增长15.7%，通航企业达到345家，比年初新增31家，净增25家，增长7.8%，可见机队规模、通航企业数的增长率远大于飞行量的增长率，这就是“热起来”但“飞得不多”的具体表现。所以，通用航空大势向好，希望与困难同在，机遇与挑战并存。

（一）通用航空面临难得的发展机遇

按照国办《指导意见》以及全社会形成的共识，通用航空业已经被确定为国家战略性新兴产业，承载着调整经济结构、转变经济发展方式、改善民生和升级消费的历史使命，迎来了难得的历史机遇。

1.各部门、各地方发展通航积极性高涨。《指导意见》颁布以来，国务院有关部委联合出台任务分工，推出短途运输、航空旅游、航空运动等示范工程，甄选通用航空综合产业示范区，发布航空运动产业规划，制定交通运输与旅游融合发展的指导意见。浙江、黑龙江等多个省区相继出台落实《指导意见》的举措，江苏省还出台了民用航空条例，云南省提出把通用航空办成支柱产业。全国布局100多个通航产业园区、小镇，各地相继举办通航大会、航展、论坛及飞行表演。通用航空在一些省市纳入了各级政府的重要议事日程。

2.各类主体投资通航热情涌动。随着通用航空上升为国家战略性新兴产业，各类主体投资热情升温。地方政府加大对通用机场等基础建设和短途运输等民生领域投资，金融机构开发出支持通航发展的租赁融贷等投资产品，飞机制造等关联企业投资通航全产业链。一些外国政府和外资企业也非常重视，甚至有部分政要来中国推销通航飞机。全社会逐步形成多样化的投资体系，为通用航空机场建设、飞机制造、市场运营、通航小镇和产业园区发展注入强大动力。

3.通用机场建设全面铺开。很多地方政府在交通布局规划中，将通用机场作为 “十三五”交通发展规划的重要部分，十多个省市区制定了通用机场布局规划，有的提出机场县县通、通用航空全覆盖等发展目标。初步统计，根据各省（市、区）公布的通用机场布局规划，至2020年底前将建成通用机场1100多个。

4.通航新兴业态快速崛起。民生短途运输、公益救援和娱乐消费等成为潜力巨大的通用航空新兴业态。内蒙古、河北等多地开通短途运输航线；一些地区正在规划建设航空医疗和应急救援基地；全国近百个地区开展山水观光、城市游览航空旅游项目；积极布局航空运动飞行营地。特别是在一些有特色的地区，比如黑龙江的湿地风光，只有从空中看才能最好地展现出来，地方政府认为湿地旅游应该以通用航空为牵引。通用航空新兴业态逐步融入经济社会发展的众多领域。

（二）通用航空发展依然面临诸多困难和挑战

我国通用航空正处于发展的起步阶段，总体发展水平低，基础薄弱，供给能力滞后，运营环境受限，存在一系列的困难和挑战，突出体现在三个方面。

1.规制成本高。长期以来，由于没有建立独立的通用航空法规标准体系，没有脱离运输法规体系框架，在一定时期内参照或者套用运输航空法规标准管理通用航空，导致管理成本过高，降低了市场活力。例如，华北局自2011年开始搞通航短途运输试点，几年来，逐步从根河扩大到呼伦贝尔、再到内蒙古全境、再到河北。截至今年6月底，累计飞行两千多班，运送近万人，为偏远地区群众出行提供了很大便利。2015年试点结束，决定推广，但是进展迟缓。主要是相关试点文件未能按要求转化为全行业执行的规章或规范性文件，导致原试点区域的运行无法可依、无章可循。新增区域的运行审定仍然按运输航空的标准。据了解，每增加一个起降点，局方要按照运输航空的做法进行一次运行合格审定。而通用航空点多面广，局方审定资源非常有限，审定成本高、周期长，限制了通用航空短途运输的发展。

2.空域使用难。《指导意见》提出：扩大低空开放，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接。优化飞行服务，提高审批效率，为通用航空企业提供高效便捷服务。但由于低空空域管理涉及面广、情况复杂，目前真高3000米以下低空空域开放和分类划设工作尚未实质启动。同时，值得注意的是，以前我们认为“飞不起来”的问题都在其他空域用户，但近期调研了解到，民航自身也存在障碍，存在通用航空飞不起来的问题。一是由于民航空管保障运输航空的压力越来越大，通用航空运行一直被视为工作负担，而不是主业，很难得到保障，更谈不上服务；二是保障界面不清晰，有些地方的空管部门管得过多，对于民航航路外的飞行计划也要坚持行使“放行权”；三是运行保障不规范，没有统一的通用航空飞行计划审批和运行保障机制，审批决策流程和放行信息不透明，随意性较大。另外，规章制度也散落在各个部门，不容易被区分，因此“飞不起来”或“飞得不多”不仅是低空空域开放的问题，也有民航自身的管理问题。

3.机场建设慢。《指导意见》明确通用机场建设审批权下放到地方政府，同时要求合理确定通用机场建设规模和标准，在确保运行安全的前提下，节约投资和降低运行成本。但实际执行中困难仍然很多。首先在建设审批方面，尽管从2014年起国务院下放了通用机场规划建设审批权，但审批涉及军方和多个部门。既有地方相关部门，也包括民航地区管理局内部各个处室，环节多、流程长。有同志汇报说一个通用机场从选址到建成不简单，要盖三、五百个章。二是在建设标准方面，依然存在套用运输机场标准的现象。尽管已经出台了《通用机场分类管理办法》，降低了建设审批标准，创新了管理手段，但在有些地区执行情况并不好，部分单位对待改革存在观望、不适应，甚至抵触情绪。

根据通用航空发展形势，需要因势利导，加强引导和指导。一是民航各级监管机构，应该正确认识通航发展的意义，大力支持通用航空发展，鼓励不同地区从实际出发，发挥区位和资源优势，实施差异化发展。二是要坚持绿色发展理念，在通用航油品审定、飞机引进研发方面以绿色环境保护为标准，避免重蹈“先污染、再治理”的覆辙。同时，又要避免盲目“跟风”、不顾条件“一哄而上”，甚至过热，造成低端重复建设和资源浪费。所以对通航的发展，需要坚定信心，不急不躁，有定力，加强与有关部委、军方、地方政府的协同配合，持之以恒地破解发展难题，走出一条中国特色的通用航空发展之路。

三、改革创新、扎实工作，努力改善通用航空发展的环境和条件

（一）坚定不移地加强和改进通航安全监管工作

无论运输航空还是通用航空，安全都是必须坚守的底线。安全监管是通用航空管理的重要内容，既要加强监管，更要不断改进监管工作。

1.突出经营性载人飞行活动这个监管重点。要把有限的监管资源用在刀刃上，重点把载客运行管住管好。即使是载客经营类飞行活动，因为人数少，飞行目的不同，所以飞行、适航、维修、空管、安保等安全要求也应有别于大型运输航空。要创新监管模式，积极推进通用航空诚信体系建设，研究只针对载客类企业实施监察员监管，其余飞行作业采取企业自律为主、诚信体系评价为辅的方式，重在加强事中事后监管，严厉查处违章失信行为。这也是市场经济的要义，即门槛不高，但事后监管很严厉，要让违法、失信行为代价很高，形成震慑。

2.加强“低慢小”航空器运行监管。前一阶段，按照中央部署，民航与有关方面密切配合，采取有效措施，初步遏制了无人机违法飞行的高发态势。下一步，应继续加强无人机专项整治，布控找源、安全技防、舆论宣传、严打震慑，坚决打掉无人机违规飞行的安全隐患。对已经实行的实名制的作用进行评估，找出薄弱环节。同时，应配合公安、地方、军方共同建立起查处各类扰乱空中运行秩序和市场秩序的违法违规飞行活动，确保低空运行安全有序。无人机产业发展还处于起步阶段，如果规矩建不好，3000米以下的低空放开以后，又会存在管不了、管不好的问题。民航需要加快建章立制，加强监管，为今后发展创造良好的空中环境和市场秩序。

（二）坚定不移地加快通航规章标准和制度建设

建立有针对性的、与时俱进的通用航空规章标准和管理制度体系，对于促进通用航空发展至关重要。这个体系不建立，就摆脱不了用管运输的办法管通航的弊端。

1.加快建立规章标准体系。民航“十三五”立法规划列出了《通用航空立法项目表》，应据此加快开展工作。尤其是对现有的集大型运输航空和通用航空于一体的规章进行分类、评估和剥离，根据不同运行特点先做分类，再对现行规章标准的适用性进行评估，把不适用但被套用到通航管理上的运输规章条款剥离出来，用科学合理的条款取而代之。

2.加快完善通用航空统计制度。制定通用航空发展政策，离不开各类统计数据的支撑。在交通运输系统中，铁路和民航的统计制度相对完善、准确，应在已经有的统计工作基础上，进一步完善通用航空统计制度。一是针对通航的特点，建立科学的统计项目体系。民航统计公报把通航项目分为工业、农林业和其他类。现实情况是，其他类飞行所占的比重已由1955年的8%增长到去年的80%以上。所以要尽快细化其他类统计项目，使它们成为与工业、农林业并列的统计项目。二是建立畅通的数据共享渠道。通航数据分散在各司局，应该实现信息共享，统一规范发布口径。三是补齐数据缺口。除运营企业外，还应补充其他非经营性运行单位和个人开展的救援类、实验类、私用类飞行信息，对无人机等新兴业态替代传统通航作业领域的情况也应加强研究。

3. 加强规章宣贯和培训。目前基层工作中存在的过度监管问题，部分原因在于对规章理解有误，因此，行业主管部门应注重把规章宣贯培训到位，使一线监察员准确执法，避免已经出台的利好政策，因为不适当的执法监管而成为“空中楼阁”。同时，对企业反映的各类执法方面的问题，应及时解疑释惑，纠正偏颇。

（三）坚定不移地加强通航管理组织机构建设

目前，在民航局和地区管理局都设有通航监管处室，但一线监管局层面只有兼做运输和通用航空监管的综合部门，主要精力都放在运输监管上，不能适应通用航空的专业特点，也不能满足当前以及未来通航发展对管理工作的要求。各省区市的民航监管局应成立专门机构，组建通航专业监察队伍，不仅承担安全监管的职责，也肩负支持、配合地方政府发展通用航空的使命。按照国务院《指导意见》，在促进通航发展方面，地方政府发挥主体作用，民航局履行安全监管责任。行业管理部门应坚持不求所有，但求所在。随着通航的不断发展，地方政府相关组织机构也将不断健全，民航需要适应变化并创新行业管理，逐步实现从管系统向管行业转变，形成部门与政府共促发展的合力。

（四）坚定不移地狠抓各项任务落实

去年，民航局加大了对通用航空重点工作任务分工的协调和督办力度，取得了很好的成效，今后，要继续发扬“钉钉子”的精神，继续扎实推进各项任务落实到岗、到人。一是把领导的重要指示批示精神和重要的讲话要求分解列入任务清单，认认真真研究，扎扎实实推进。二是扎实推进《指导意见》任务分工，分给民航的任务要按时完成，配合好国务院做好督查工作。三是重点督办《提升通航服务能力工作方案》确定的重点工作，尤其是已经批复的试点工作，这是促进通航发展的先手棋，也是通航发展的重要检验平台，责任主体是各地区管理局，对口司局也应主动加强工作指导和支持，确保试点工作顺利进行，取得的试点成果要固化下来并尽快推广。

（五）坚定不移地拓展通航服务新领域

通用航空具有十分广阔的发展空间，经济社会发展和人民生活水平的提高对通用航空提出了诸多新的需求。一是拓展短途运输服务。包括偏远地区短途运输、高端商务运输、货物运输、不定期运输和常态化、定期化运输。二是拓展救援服务。包括特定时期抗灾减灾公益救援服务，商业化的医疗救护服务。三是拓展私人消费服务。包括一般游客航空旅游、体验飞行、飞行爱好者考驾照、买飞机、开展私人飞行活动。对于这些新领域、新业态的需求，行业管理部门应该采取审慎包容的态度，鼓励先行先试，加强政策扶持和引导，为其健康发展创造条件。

（六）坚定不移地推动改善通用航空发展外部环境

通航发展的外部制约因素，主要是低空空域使用难和机场建设审批繁琐。这两大问题，主责不在民航，但是民航有责任积极推动，主动作为。一是持之以恒地推动低空空域开放。抓住国家空管体制改革和军民融合发展的有利契机，参考国际经验，深入研究空域管理体制改革的目标、原则、步骤和措施，积极参与我国空域分类标准的制定与实施工作。加强与国家空管委办公室的沟通协调，努力推动落实扩大低空空域开放的任务。要选择一些已经明确了的低空改革试点地区寻求突破，使改革取得成效。二是持之以恒地推动简化通用机场建设审批。加强与有关部门和军方之间的沟通协调，推动简化通用机场选址审批程序，加快通用机场建设。通用航空的活力来自社会资本，来自航空爱好者，通用机场审批建设中涉及的几百个章的问题必须解决，使投资者不会“望章却步”。

发展通用航空，既要巩固取得的成绩，更要有信心、有耐心、有定力，持之以恒地推动发展，克服各种阻力，让通用航空在“热起来”的基础上，能够真正“飞起来”！