中国民航大学中国民航环境与可持续发展研究中心教授赵凤彩（刘子昂/摄）
各位专家、各位来宾，大家下午好，给我的题目是《国际航空减排政策趋势》，这个题目范围比较大，但是我今天下午由于时间的关系，主要介绍国际民航组织在国际航空减排政策方面的一些变化趋势。
报告的内容包括四方面，一个是国际航空减排政策的背景，国际民航组织全球市场机制的关键制度要素，国际航空减排机制变化的趋势，以及存在的问题和建议。
从国际航空减排政策背景上来看，我们在过去，从2007年到现在，也就是最近十年的时间，国际民航组织第36届大会后，全球航空减排目标和减排政策机制问题一直是国际民航组织的工作重点。2010年前，我们国际航空减排措施的重点关注还是技术运营、基础设施改善提升运营效率方面的措施。但是2010年后，在欧盟ETS问题的助推下，实际上2013年38届大会就通过了决议，确定了2016年第39届大会前完成全球国际航空市场机制方案的设计。
经过三年多的研究和谈判工作，2016年的时候，第39届大会上，通过了国际航空全球谈抵消和减排机制的方案，我们简称CORSIA方案。
从这个方案上看，其实在之前的37届和38届大会就已经提出来了全球国际航空的减排目标，这个减排目标主要包括两个，一个是在2020年前及之后，燃效年均提高2%的目标。简单一点，就是单位吨公里油耗要下降2%。还有一个目标，是2020年碳中性增长目标，我们国际航空的排放要在2020年达峰。在全球国际航空，它确定的目标是2020年，之后就不能再增长，也就是要实现零增长。
这两个目标要实现，其实整个行业来说，我们采取的措施不外乎这四类，第一是技术措施。技术措施当然包括飞机发动机技术的进步，还有运营措施和基础设施的改善。当然是从提高运营效率方面去谈怎么样减排的。第三个措施是可替代的航空燃油，也就是俗称的生物燃油。生物燃油这一块，大家可能以前关注的不多，实际上它的减排并不是说行业使用生物燃油的时候能够减排，它的排放系数跟传统的化石燃油是一样的，我们在使用过程当中。它减排是一个什么概念呢？就是我生产生物燃油的这些原料，从它的种植、生产、运输整个全过程的全生命周期的排放系数。在种植这些原材料的时候它可能会吸碳，在燃烧的时候又排放出来了，这样的它能够减少全生命周期排放系数，通过这种降低，来减少整个的排放系数，实现减排的作用。第四类机制是市场机制。市场机制包括三类，一类是税费，还有排放交易，还有碳抵消机制。国际民航组织最终采用了碳抵消机制。
在国际民航组织下面减排目标我们之前的争议。这两个目标，一个是燃效目标，一个是碳中性增长目标。燃效目标能不能实现呢？国际民航组织的环保委员会下面有一个通过独立专家的预测，未来整个燃油效率的变化在各种的不同情境的假设下，比如飞机的更新、技术措施的改善，包括运营措施，包括空管，还有技术基础设施的改善，整个运营效率的提高在悲观的估计情况下，2015-2050年期间，我们飞机的更新年均能够提高燃效0.57%，只是靠机队的更新，它的变化并不大。如果把所有的这些措施都考虑进去，我们自身要采取所有的措施的话，最乐观情境下，它的燃效年均提高也就是1.39%，离我们国际民航组织定的2%的目标还是有比较大的差距。这是燃效目标。所以我们说燃效目标年均提高2%是很难实现的。
第二个目标就是碳中性增长目标。按照它对未来国际航空排放的预测，也就是2040年的时候，国际航空排放目标2020年翻番。也就是说2020年以后不增长，实际排放在我们自己的技术、各种运营、减排措施的前提下，我自身减排，随着需求的变化还会翻番，到2040年还要翻番。所以碳中性目标的实现，从行业自身的角度来说也是很难达到的。
从中国民航的情况来看，大家上午也看到了这样一些数据。载运率、飞机发动机更新、空域资源地面设备设施运行效率等多种因素的影响，中国民航燃效提升的难度越来越大。2010年我们达到的吨公里的燃油消耗是史上最低值，之后开始略有回升，现在基本上稳定在一个水平线上。我们采取了那么多的减排措施，但是现在提升的难度、提升的空间越来越大，所以对我们来说，这是一个非常大的挑战，燃效目标我们实现也是非常困难的。
碳中性增长目标，随着国际航空运输的快速发展，我们未来要实现2020年达峰，或者是排放不增长，这个差距对我们来说是更困难的。所以这两个目标对我们来说也是非常非常难的。
还有在国际民航组织下面，我们谈这个目标实现，尤其碳中性增长目标已经在37、38届大会确定下来了，虽然我们中国提出了保留，已经在决议里面写进去了。路径是什么？一直研究减排目标实现的路径。刚才我们说了，如果按照自身的几个减排措施，要实现碳中性增长目标是非常困难的，是无法实现的。
还有一种手段是生物燃油，很多人都预测，尤其是一些国际组织或者机构，说未来三五年以后，可能生物燃油会成为减排的最主要方式之一，但是也有很多的争议。一些研究的资料认为，直到2050年，航空生物燃油对减排目标的贡献也不会超过10%，为什么呢？有几个原因：第一是水资源的利用，土地利用的变化，还有它的经济因素。生物燃油要实现比较低成本的减排，得跟传统的化石能源有可比的经济性，成本的优势。
所以很多人说这个能不能实现？现在还是一个疑问，至少我们说在2035年之前，市场机制如果要说成为一个辅助手段，过去我们说黄色的是用市场机制实现这一块，别的手段都实现不了的时候，用市场机制作为一个补充，但现在看，这个路径是不现实的。所以市场机制可能会成为三五年前我们实现这个减排目标的最主要手段。
这是过去我们的争议。当然了，如果用市场机制来实现碳中性增长目标，这里面就是对一个行业的成本问题，能不能负担得起？所以我们看看通过的CORSIA方案，如果用全球谈抵消机制实现2020年碳中性增长目标，这个行业总的抵消量是逐年逐期的快速增长，大家看看，2021-2023年，三年的时间我们全行业需要抵消的只有一点几，但是到2033-2035年的时候，我们达到了十几倍的变化，越到后期，全球因为它的基数都是跟2019-2020年比较，所以要实现碳中性增长，越到后期，全球抵消的量越大。这个量要分配所有参与到这个机制里面的航空公司，怎么分配，当然后面也说航空公司在实现这个目标的时候，承担的负担，或者付出的成本很大。
实际上国际民航组织的专家也根据国际碳价格的预测，在低、中、高三种情境下预测了未来不同的时期，或者不同的年份，这个行业要抵消未来的增长会需要承担什么样的代价。所以从这个图可以看出，这不是我说的，这是国际民航组织专家预测的一个结果。前面的量不是很大，到了最后三五年的时候，这一年的时间，按照最高的碳价去计算的话，我们整个行业需要抵消的碳排放，一年的时间，它付出的成本高达239亿美元。如果折合成人民币，是一个非常高的数字。
所以有的人说，跟我们整个行业的运营成本比，跟我们整个行业的收入相比，可能占比不大，但是对于行业来说，跟我们的利润水平比是非常大的。我们行业可能过去到2010年之前，全球的行业，整个的利润水平30年只有207亿美元，这一年如果要达到239亿，是什么概念？我觉得还是非常大的。
所以全球碳市场机制下的设置的关键要素对各国未来的机制或者是各国的经济利益都会产生非常重要的影响。所以这个机制设计的时候，我们重点围绕着这样几个问题来说，第一，参与方是谁。现在明确的是在CORSIA方案下，各国对所属航空公司的排放数据，包括它的监测、报告、核证，以及购买，也就是抵消的时候我购买的排放单位履约要承担管理义务。航空公司必须按照国际民航组织定的相关标准来进行实施。第二是责任分配。现在的CORSIA机制，2029年前是根据各航空公司实际排放量的大小分配抵消责任。每年分配的总量是一样的。从2030年开始，它的责任分配时就增加了航空公司相对于2019-2020年排放增量的比重。也就是说2020年以后，增量大的航空公司在2030年的时候，从2030年开始，可能对它的影响非常大了。
第三个问题就是法律形式。为了保证全球市场机制具有约束力，现在它的方式，也就是说它采用的是SARPs形式，现在是正在配合专家组下面在讨论各种相关的问题这里面包括一些相关的要素，包括它的程序，包括所有MRV要抵消的单位等等，包括注册系统等等，这一套系统都要纳入整个标准的附件16第IV卷，各国可以申报差异，但是SARPs是具有约束力的。
排放数据的管理MRV，也就是监测、报告和核证是每年都要做的。这个数据作为我们分配在CORSIA机制下各航空公司抵消责任的一个依据。同时，我们说我们通过这样一个标准，实际上这个标准本身，因为它分配的基数是2019和2020年的均值，所以要从2019年正式实施MRV的这套标准，已经是迫在眉睫了。
最后一个问题，我们要在抵消机制下购买的排放单位，我们行业自己减不了就要从行业外面购买。购买什么样的排放单位，应该由现在的各国在不同减排机制下产生的排放单位类型和数量都存在较大差距，简单地说，比方说在精度机制下可能有ERU、CER等等，我们中国还有自己减排机制的CCER，欧盟的EPS产生的EUA，还有VER等等，都可以或者说申请在国际民航组织下的市场机制下用于抵消我们的排放。但是这些东西哪个能用，需要我们和国际民航组织制定的标准，现在他在专家小组里面做的就是EUC排放单位标准，他认为评估合乎它的标准，才能在CORSIA机制下使用。这是几个关键的要素。
实际上在相关的标准里面，我们说SARPs附件16-IV卷，进入这个标准的有这么几项，第一是MRV，第二是抵消级减排要求。第三是排放单位。第四是注册登记系统。为了实施这些东西，实际上它的正常情况下还有技术手册，是比较厚的，你可以作为航空公司实施的一些指导材料。正常情况下，SARPs16里面只包括左面这一块，但是实现CORSIA这块还要做信息网站，包括每一期加入CORSIA机制下的国家和航线，哪些国家之间的航线要先进入，是有规定的。第二就是排放预测的东西，还有哪些可替代的生物燃油可以在这个机制下使用，也要符合它的标准。还有就是合格排放单位机制核项目清单，通过评估要在网站上发布，你可以使用什么。还有注册登记系统。这些都是属于CORSIA一揽子的信息资料，我们如果要做这个事情，要定期关注这些网站信息。
第三个问题就是国际航空减排机制的变化趋势。简单地说，现在在国际民航组织下面，原来我们谈判是由机制设计的原则之争，现在变为标准制定和评估决策权之争，背后体现的是各国的经济利益。所以我们说这些标准基本上都是欧美发达国家来主导制定的。第二个变化趋势就是整个影响实际上是由行业内拓展到了行业外，对国家利益和碳市场管理机制带来比较大的影响。为什么这么说呢？因为我们这套机制使用的是行业外减排机制下产生的减排指标，也就是我们说的排放单位它的合格与否由国际民航组织技术咨询小组通过它制定的EUC标准进行评估。这里面包括排放单位有两类，一类是基于项目的减排单位，还有ETS机制下的配额。涉及中国利益的就是在UNFCC机制下的CDM项目，和中国资源减排机制下产生的CER,以及中国ETS市场未来的配额是不是能够被我们航空业所使用,它是不是合格。这个需要发改委组织我们去递交申请。
第二个问题扩展行业外的就是航空生物燃油。因为航空生物燃油的评估标准，什么样的生物燃油，哪一类能够被航空业所使用，它整个生命周期的排放系数是多少，都是由国际民航组下面成立的AFTF小组制定的标准，也是由他们来评估的。本来国际民航组织管的是行业内的事情，但是现在它把触电伸到了行业外。将来它还会通过行业购买排放单位，跟国家的减排机制，尤其是注册登记系统发生关联。未来航空公司要买这个排放单位，也就是说，你从国家注册登记部里面被认可的、合格的排放单位，你必须根据它的要求和管理规范，同时你还要第三方认证，来符合要求。因为它是为了确保排放单位不被重复使用，不被重复利用。这样的话就跟我们国家整个的碳市场机制可能会发生关联，对国家整个的利益会产生一定的影响。如果你不符合它这套机制，有可能它认为你不合格，因为你不能保证这个被避免重复利用等等问题，包括透明度。
你看看边上有一个PUBLIC，有很多信息是要向公众公开的，需要进行公示的，这些问题是比较重要的问题，对我们国家来讲。
在这里面，我们在整个参与国际航空市场机制制定的过程当中，我们认为也存在一些问题。因为全球航空市场机制影响的范围已经远远超出了这个行业，所以我们需要多部门、多部委协调配合，国内的管理和协调机制上现在还存在着一些问题。我们有很多的时候觉得这个事找谁啊！谁去作主，谁去做这个事呢？第二个问题就是我们行业对减排市场机制以及国际民航组织的机制和规则实际不是很熟悉的。过去我们知道都是波音和空客的技术，现在来了一套市场机制标准，这对我们来说是不熟悉的。我们参与和投入全球市场机制制定的时候，力量显得不足。我们很多时间觉得研究力量，参与市场机制和标准谈判，或者人员的时间保障上面、资金投入上面都存在着明显的不足。
还有，参与国际航空市场机制，我们需要对CORSIA方案，或者未来的其他方案要对它相关的标准、工作机制进行深入研究，了解碳市场机制运行过程当中的核心关键问题。我们在这方面也许多实际经验，这需要我们做好国内能力建设的准备，这两方面我们目前都是明显有欠缺。
所以最后我就给出几点简单的建议，实际上呼吁我们所有相关各方要进行沟通协调，加强对国际航空减排市场机制的跟踪和相关研究的投入。要持续跟踪研究CORSIA方案对行业和国家利益带来的影响，利用未来每3年国际民航组织大会对CORSIA方案评审的机会，我们提出可能的一些修改建议。
同时，我们现在必须要着手实施CORSIA方案的一些能力建设和准备工作。因为MRV实施，2019年马上要开始了，后面所有的申请，包括一些评估可能都是非常紧迫的。
最后一点，是发挥智库的作用，在系统研究的基础上，我们要提出对未来中国民航发展战略的可能调整建议。因为如果说一年有几十亿或者上百亿的经济影响的话，对我们整个行业来说，完全会影响到它的战略。所以我们未来怎么样发展，我如果在国际谈判的时候，我们改变不了这种规则，我们要研究未来它的战略可能会做什么样的调整。
这是我讲的主要内容，谢谢大家！