近日，《“十四五”民用航空发展规划》正式印发。中国民航报记者与民航局发展计划司司长韩钧进行深度对话，继续深入解读民航“十四五”规划。

记者：“十四五”时期与“十三五”时期相比，中国民航有哪些本质性的变化？

韩钧：总体而言，“十四五”与“十三五”相比，民航发展的本质性变化主要体现在发展阶段、形势和任务、总体工作思路三个方面。

首先，发展阶段发生根本性变化。

自“十三五”以来，全行业坚持新时期“一二三三四”民航总体工作思路，积极应对国内外环境的复杂变化和各种风险挑战，民航在安全、正常、服务和发展等方面取得突出成绩，主要指标均符合预期。特别是在行业规模保持快速增长的同时，安全和航班正常两项人民群众最为关注的指标均超预期。航空安全创造最好纪录，服务品质大幅提升，保障能力显著增强，质量效率持续提高，战略地位更加凸显，创新格局加快形成，治理能力明显提高，服务人民美好出行需要和支撑国家战略的能力显著增强，较好地满足了经济社会发展的需要，实现了由航空运输大国向单一航空运输强国的历史性跨越。按照新时代民航强国“一加快、两实现”的战略部署，“十四五”将是中国民航全面开启多领域民航强国建设新征程的第一个五年。可以说，就发展历程而言，“十四五”意味着中国民航在发展阶段上的转段进阶。

其次，民航发展面临的形势和任务发生根本性变化。综合分析，民航发展不平衡不充分与人民群众不断增长的美好航空需求之间的主要矛盾没有变，但机遇和挑战都有新的发展变化。

一是从外部环境看，百年未有之大变局与世纪疫情叠加，民航发展所面临的外部环境的复杂性和不确定性前所未有。全球政治、经济、科技、安全等领域的格局正经历深刻调整，新冠肺炎疫情给全球民航业带来巨大打击。民航面临的外部风险挑战显著加大。二是从国家战略看，国家加快构建新发展格局，要求民航更好地发挥比较优势，更好地为扩大内需、打造贸易强国、保障产业链供应链安全稳定提供战略支撑。三是从市场需求看，人民对航空服务的便捷性、公平性和多样化、品质化有了更高的期待，要求我们进一步增强保障能力、扩大服务范围、提升服务质量。四是从行业自身看，民航强国建设进入新发展阶段后，要求行业向高质量发展转型，发展的理念和动力都有新的本质性变化。“十四五”时期，需要在民航发展中厚植创新、协调、绿色、开放、共享理念，要把改革创新作为行业发展的根本动力，以加快推进质量变革、效率变革和动力变革，从根本上解决行业发展中存在的容量不足、活力不够、能力不强、效率不高的问题。

再次，总体工作思路有了新的变化。“十四五”时期，民航业具有新的阶段性特征。民航局党组对“十三五”时期“一二三三四”总体工作思路进行了调整，形成了“十四五”时期“一二三三四”民航总体工作思路：要牢牢坚守“发展为了人民”的理念，持续推动运输航空与通用航空“两翼齐飞”协调发展，要始终坚守“飞行安全、廉政安全、真情服务”三条底线，要构建完善“系统完备的现代化国家综合机场体系、便捷高效的航空运输网络体系和安全可靠的生产运行保障体系”三个体系，要奋力拓展“民航产业协同发展新格局、智慧民航建设新突破、资源保障能力新提升和行业治理体系和治理能力新成效”四个新局面。

总体来看，面向2035年多领域民航强国建设目标，“十四五”是一个全新发展阶段的开局，“十四五”规划也是开启民航发展新时代开局起步的规划。

记者：如果用几个关键词来概括民航“十四五”规划最鲜明的特点，您会选哪些词？

韩钧：正如刚才所说，“十四五”规划是面向民航强国建设新征程的第一个五年规划，具有突出的历史传承和鲜明的时代特征，可以从“转、强、新”三个字来解读。

第一个是“转”。按照新时代民航强国建设战略进程部署，“十四五”对中国民航发展而言是一个关键的发展转换期，我们将在基本建成航空运输强国的基础上向多领域民航强国建设迈进。这五年“转段进阶”意味着我们要突破既有的历史发展惯性，加快转变发展方式，建立新动力机制，培育新的产业模式，以充分适应新发展阶段民航高质量发展的要求。具体来说，就是民航发展要加快由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，由以运行服务为主向更加注重产业协同发展转变。这也是总体工作思路中“四个新局面”的要求。

第二个是“强”。建设多领域民航强国，既是更好地服务国家发展战略、满足人民美好生活需求的客观需要，更是我们民航人奋发图强、孜孜以求的强国梦想。“强”的要求贯穿“十四五”规划始终，紧紧围绕民航强国建设八大特征，按照系统全面、稳中求进、远近结合的工作要求，对各项重点工作进行系统安排。

第三个是“新”。规划研究编制始终坚持守正创新。在总体工作思路上，保持了“十三五”总体工作思路的“一个理念、两翼齐飞和三条底线”，增加了“三个体系”和“四个新局面”的内容，更具系统性和前瞻性。在发展原则上，增加了创新驱动、系统观念和绿色人文等方面的要求。在规划内容上，我们在强化安全能力、保障能力和服务能力建设的基础上，还新增和加强了民航新基建、绿色发展、区域发展、科技创新等有关内容。在规划体例上，“十四五”规划首次采用篇章体例，以专业条线为主进行谋篇布局，在任务安排上更加突出目标导向，规划承载能力显著提升。

记者：民航是国家重要的战略性产业。在服务国家战略方面，“十四五”规划的目标和任务是怎样的？

韩钧：总体来看，“十四五”民航发展规划确定了“六六六”的规划架构，也就是努力实现“六个新”的发展目标、构建六大体系、实施六大工程。

关于“六个新”的发展目标。规划坚持问题导向与目标导向相结合，聚焦行业发展中存在的容量不足、活力不够、能力不强、效率不高的问题，同时着眼新时代民航强国建设“一加快、两实现”的战略安排。规划综合考虑行业发展形势和要求，从定性的角度提出“六个新”发展目标，也就是航空安全水平再上新台阶，综合保障能力实现新提升，航空服务能力达到新水平，创新驱动发展取得新突破，绿色民航建设呈现新面貌，行业治理能力取得新成效。

在定性提出六大发展目标的基础上，规划统筹行业发展数量与发展质量，按照稳定性与创新性相结合，从行业规模、保障能力、安全水平、便捷高效、创新智慧、绿色发展等六个方面提出了体现牵引力和带动性的22个指标目标。其中，行业规模和保障能力两个方面聚焦数量指标，安全水平、便捷高效、创新智慧和绿色发展四个方面聚焦质量指标，以凸显高质量发展的要求。

关于六大体系。随着行业规模不断扩大，行业的内涵和外延不断扩展。适应这些新的发展形势和特点，需要从系统观念出发，突出行业运行和管理的系统性和整体性。“十四五”时期推动多领域民航强国建设，将有很多系统性工作需要我们完成。比如，构建一流的安全体系、建设一流的基础设施体系、发展一流的航空服务体系、健全生态友好的绿色发展体系、构筑坚实有力的战略支撑体系、打造现代化民航治理体系等，这些都需要从整体和联动角度出发，全面推进各领域各方面各环节的协同配合。

关于六大工程。在规划文本中我们设置了11个专栏，除阐述发展指标和“十四五”时期重点推动实施的建设项目外，主要列明了“十四五”时期需要推动实施的六大重点工程，这是规划文本中最具操作性的重要举措，也是推动规划实施的重要抓手。规划围绕主要目标和重点任务，坚持结果导向，聚焦行业发展的堵点、痛点和难点，围绕问题针对性强、全局带动面广和旅客切身感受最直接的领域，设置了容量挖潜提升工程、航空运输便捷工程、民航绿色低碳工程、科技创新引领工程、人才强业工程、产业协同示范工程等六大重点工程。这六大工程项目既是“工程单”，也是“政策包”，是我们本次规划编写的重大创新。

记者：提升航空服务能力是民航发展的根本要求。在本次规划中，对构建客运网、物流网、通用航空网等作出了更加清晰的部署，请您简单介绍一下，这对于服务国家经济社会发展又有怎样的意义？

韩钧：航空运输网络是国家综合立体交通网络的重要组成部分，提供高质量运输服务是民航作为一种交通方式的基本使命。面向国家发展战略和人民出行需求，“十四五”时期我们提出以网络建设为抓手，全面推进航空服务高质量发展。为此，在规划中对航空服务进行专篇部署，同时专门制定了《“十四五”航空运输网络专项规划》，对民航航线网络布局方案和重点建设任务进行了整体部署。

《航线网络专项规划》以服务国家战略、服务人民出行、服务经济社会发展为出发点和落脚点，加快构建完善国内航空运输网络、国际航空运输通道、航空枢纽功能三大体系，着力实施“干支通、全网联”、基本航空服务、“空中丝绸之路”、国际航空货运能力提升、国际航空枢纽强化等五大工程，加快建设规模领先、覆盖广泛、通达通畅、便捷高效、保障有力的国内航空运输网络和国际航空运输通道体系，构建功能清晰、结构合理的枢纽格局，为新时代民航强国建设提供有力支撑。

具体来看，一是优化国内航空运输网络体系。结合国家综合机场体系，将国内客运网络划分为骨干网和基础网。考虑到疫情后国内航空市场的发展需求，按照骨干网扩容挖潜、基础网盘活释能、货运网提效创新的导向，提出构建国内三张网、推进两大工程的发展思路，即打造支撑有力的骨干网、构建普惠均衡的基础网和优化国内航空货运网，全力推进“干支通、全网联”、继续推行基本航空服务两大工程。

二是畅通国际航空运输通道体系。

紧扣落实“一带一路”倡议，形成与对外开放格局相适应、安全高效的通道格局。以“周边融、走廊通、通道畅”为导向，提出打造“一圈六廊五通道”。重点提出打造“空中丝绸之路”、增强国际航空货运能力两大工程。

三是完善航空枢纽功能体系。按照国际航空枢纽、国际航空货运枢纽、区域航空枢纽三个层级完善航空枢纽功能体系，明确了国际航空枢纽加强洲际连接、国际中转、辐射区域的功能；国际货运枢纽重点提升综合性国际航空货运枢纽功能，布局和建设鄂州等专业性货运枢纽；区域航空枢纽重点增强对支线机场的辐射带动作用，推动建设“干支通、全网联”的航空运输服务网络。根据以上重点任务，配套提出国际航空枢纽重点工程。

记者：对旅客来说，“十四五”规划对未来的航空出行描绘了一幅怎样的图景？有哪些我们旅客值得关注的重点？

韩钧：“十四五”民航发展规划的一大特点就是突出了“十四五”时期民航工作的两大重点，也就是行业必须坚守的两条线，一条是安全发展底线，另一条是智慧民航建设主线。智慧民航建设的一个重要场景就是智慧出行。“十四五”规划提出要加快建设更加便捷化、舒适化、智慧化的高品质旅客出行服务系统，切实增强“人享其行”的获得感、幸福感，巩固提升旅客对中国民航的满意度。究其实质，就是通过全面推动行业的数字化、智能化和智慧化转型，一方面不断提高民航系统的运行效率，另一方面，着力提升旅客航空出行的便捷舒适度。

例如，“十四五”规划的指标体系中除传统的航班正常率指标外，还包括枢纽机场轨道交通接入率、行李全流程电子跟踪水平、千万级以上机场近机位靠桥率、千万级机场旅客全流程无纸化水平等。这些指标的确定都围绕一个目标，那就是让旅客走得便捷、走得舒畅，真正落实“人享其行”这一要求。这也是民航业高质量发展的题中应有之义。

记者：刚刚我们提到了旅客未来的智慧出行图景。而“十四五”规划以智慧民航建设为主线，是如何将这条主线贯穿始终的？

韩钧：关于智慧民航，我们是这样看的。智慧民航建设是深化供给侧结构性改革在民航业的集中体现，是中国民航在新发展阶段实施创新驱动发展战略、培育扩大行业发展新空间、提升行业安全发展质量的重要推动力和主攻方向，是实现多领域民航强国建设的必由之路。按照民航局党组要求，我们将智慧民航建设主线贯穿“十四五”规划，通过民航科技创新和新型基础设施建设，推动行业数字化转型，带动行业智能化应用，实现行业智慧化融合。智慧民航建设工作的总体部署确定了实现“出行一张脸、物流一张单、通关一次检、运行一张网、监管一平台”的“五个一”目标，行业基础设施发展方式将实现根本性转变，传统与新型基础设施将深度融合，系统化、协同化、智能化、绿色化水平将明显提升。

“十四五”民航发展规划突出智慧民航主线作用。指导思想明确提出“坚持智慧民航建设主线，加快由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，由以运行服务为主向更加注重产业协同发展转变”。坚持创新驱动成为规划的一项重要原则。强化创新在民航发展全局中的核心地位，面向重大需求、技术瓶颈和科技前沿，加速数字变革。规划的发展目标提出，“十四五”时期民航数字化水平显著提升，科技创新体系基本成形，民航发展动能明显转换。规划强化高质量发展的内涵，在指标设计中增加了便捷高效、创新智慧和绿色发展的目标，其中很多指标都牵涉智慧民航建设的成效。例如，体现智慧出行的千万级机场旅客全流程无纸化水平和行李全流程跟踪服务水平，体现智慧物流的货运单证电子化率，体现智慧运行的千万级以上机场近机位靠桥率。此外，行业主要企业科技研发投入占比也作为一项体现创新智慧的指标被纳入规划。

记者：自去年以来，中央提出碳达峰、碳中和战略，生态文明建设走向深入。关于绿色发展，民航“十四五”规划是如何体现的？

韩钧：民航深入贯彻落实中央要求，在“十四五”规划中将碳达峰、碳中和纳入民航发展整体布局，给予了高度重视和充分体现。从内涵上看，此次规划聚焦行业绿色发展，推动节能、减污、降碳的协同治理，推进民航发展全面绿色转型，体系更加完整，内容更加丰富。

在基本原则中，规划纳入坚持绿色人文的要求。明确要求全行业按照国家“双碳”总体要求，加快形成民航全领域、全主体、全要素的绿色低碳循环发展模式。在主要目标上，规划要求绿色民航建设呈现新面貌。要求绿色发展政策、标准和评价体系更加完善，能源利用效率和结构持续提升优化，应对气候变化积极有为，环境污染综合治理能力不断提高。规划专门提出健全生态友好的绿色发展体系，对完善行业绿色治理体系、推进资源节约集约利用、努力减缓民航对环境影响都作出部署。考虑到国家“双碳”工作要求，绿色发展是行业“十四五”期间的一项重点工作，规划提出民航绿色低碳工程。以强化科技创新能力和优化完善绿色发展政策为重点，加快碳市场机制建设、绿色标准建设、关键技术攻关、绿色标杆建设，支撑国家实现“双碳”目标，推动民航绿色发展取得实质性进展。

记者：最后想问问韩司长，在规划出台后，我们如何确保它落实落地呢？

韩钧：常言道，“一分部署，九分落实”。编制一份高质量的规划很难，确保规划全面落地实施见效更难。为了切实发挥民航规划的战略引领作用，按照党中央、国务院的有关要求，民航局在“十三五”期间专门制定出台了《民航局关于统一民航规划体系进一步提升规划工作质量的实施意见》，就建立健全民航规划工作体系、强化规划衔接协调、完善规划实施机制提出了具体意见。

本次规划工作将按照《实施意见》的有关要求，着力强化规划实施机制建设，制订规划任务分工和年度工作计划，确保规划落地实施见效。一是转变过去规划的泛泛分工方式，聚焦规划重点，强化主要发展指标和重大工程对规划实施落地的牵引性；二是转变过去规划一次评估模式，建立规划年度跟踪评估机制，提升规划实施进度跟踪和动态管理的水平。

最后，我们还要加强规划的宣传贯彻，为规划实施营造良好社会氛围，也欢迎社会各界对规划实施加强监督。（《中国民航报》、中国民航网 记者赵丹）