一、通航法规体系重构的过程
2018年初，为持续贯彻落实《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，深化“放管服”改革，积极鼓励支持通航发展，民航局党组提出要构建独立的通用航空法规体系。
针对通航法规体系存在的体系碎片化、内容不科学、结构不合理、概念不统一等问题，我们选择了不同业务类型、不同规模的通航企业开展了广泛调研，又多次征求了工业部门的意见，考虑到通航的社会属性突出的特点，广泛征求行业外的意见，与相关的协会进行了深入交流，邀请有关的独立研究机构和律师事务所等专业机构提出意见建议，同时为便利社会资本更好地进入通航领域，还专门召开了投资人座谈会，听取投资主体的意见建议，并委托中国航协通航分会、中国航驾协会开展了相关工作。
经过一年多的努力，最终明确了独立的通航法规体系重构的路线图，形成了“通航业务框架和通航法规框架”。相关文件已于今年初印发全行业，民航局在2月22日专门召开电视电话会，宣贯通航法规体系重构并部署下一步工作。
二、框架的总体结构和突出特点
框架构建坚持五个原则，即：主动融入国家战略、符合国情以我为主兼顾惯例尊重公约、放管结合以放为主分类管理、政府引导市场主导、统筹安全与发展。框架的总体结构和主要特点包括：
1、重新分类通航业务，从不同维度打开通航业务发展空间。
框架从经营能力与运行能力两个维度对通航进行重新分类，有效解决了安全和经济相互混淆的问题，实现两类管理事项独立管理。
从经营能力角度，对通航活动进行分类，主要考虑的因素包括：是否涉及社会公众而具有较大社会影响、是否属于经营活动而需要保护消费者、是否涉及市场秩序而需要经济监管、是否涉及第三人侵权责任而需要保险要求。
从运行能力角度，对通航活动进行分类，主要考虑的因素包括：载客人数是否达到国务院事故标准等级而具有较大社会影响、运行的航空器型别等级是否达到一定级别而需要严格管理、飞行活动是否具有特殊性。
新的分类方式以通航活动在经济方面和运行方面各自的内在特征为分类标准，任何已有或新出现的通航活动，可以根据其在经济、运行两方面的内在特征，落实到对应的模块里，查到具体管理要求，这样既不妨碍企业对业务创新，又可以使得框架具有较好的稳定性和适应性。体系还把一些模块明确为“暂不开放”，这主要是考虑到时机不成熟，暂时不具备开放条件，未来根据经济社会发展需要和行业发展实际再确定是否开放。这种先明确总体思路，再逐步放开的方式使得框架具有较大的弹性，能够适应今后的变化。
2、框架通过模块化管理，为实现通航高质量发展提供了科学路径。
刚才提到了模块这个概念，这是通航法规体系重构一个重要概念。通航业务框架以“经营能力”和“运行能力”为横、纵两个维度，交叉组合，形成了47个模块，每个模块就代表一个通航领域。每个领域可能不止一种通航活动，例如在B1-3模块中，就包括了空中游览、医疗救护、跳伞服务等，虽然是三种不同的活动，但是由于他们在“经营能力”和“运行能力”方面，政府对其监管的着眼点、安全要求等具有相同的内在特征，会采取一致的监管政策和要求，因此，这些内容同属于一个模块。
通航活动中涉及到的航安、机场、空防、空管等专业的具体要求，已经由民航各业务主管司局针对不同模块的内在特征，细化到具体的模块说明中。
3、框架为实现通航高质量发展明确了统一思路。
放管结合的要求，是对通航活动要有放、有管。对于涉及公众利益、消费者保护、易造成恶劣社会影响的活动，要以管为主，对其他的要加大放的力度。模块体系总体呈现出从右上角突出“管”到左下角突出“放”的逐步放松管制的趋势，从行业管理模式逐步过渡到社会管理模式，让社会和行业对通航监管方向和政策导向一目了然，既能够了解通航开放的领域、程度、时间、条件和标准，也能够知晓哪些领域要严格管理、哪些领域需要暂时限制，有利于创造更加便利的市场环境，对社会资本投资通航具有指南导向作用，有利于社会资本进行风险和时机评估，从而引导理性投资，稳定发展预期，促进通航产业高质量发展。
4、框架扩大了通航机型选择范围，有利于实现工业部门和通航企业的双赢
考虑到我国经济社会发展现状、新疆云贵等地区特殊的地理地貌、沿海岛屿开发、粤港澳大湾区战略等情况，框架在设计中，调整了相关技术标准，放弃最大起飞全重等技术指标，采用座位数与商载并行的办法，让更多的优秀航空器可以进入通航市场；框架还区分了固定翼飞机和直升机的划分标准，放开了直升机市场和机型的限制，使用直升机进行载人飞行、短途运输等不受机场限制，任何座位数的直升机都可以从事短途运输和作业活动。通过这些调整，拓展了通航公司的机型选择范围，依据框架标准，有大约55种机型可供通航公司选择，其中包括新舟系列飞机、运12系列飞机和AC313系列直升机等7种国产民机。
5、框架体现了立法引领通航发展的理念
框架作为通航立法指引，明确了哪些规章需要修订或制定、规章调整的方向和时间点，便于各方掌握立法工作节奏。通航法规框架中的规章，有7部已经通过修改决定的形式于2018年底完成了修改，有4部对其中亟需调整的内容进行了修改，但还需进一步修订，因此，这4部规章与其他12部规章根据轻重缓急，均已经纳入五年立法规划和2019年度立法计划，并明确说明是通航法规重构项目，按时限、分专业落实规章的立改废工作。
框架同时还作为民航行政机关行政规范性文件审查的依据。从今年开始，所有涉及通航政策性文件，统一纳入民航行政规范性文件管理范围。对于民航局、地区管理局涉及通航管理已经出台的政策性文件进行梳理，不符合框架要求的统一进行调整。对新制定的规范性文件，按照事前审查的方式进行管理，对照框架进行审核，不符合要求的，一律不予通过。
三、下一步要开展的工作
两个框架，既对现有通航改革成果进行了立法固化，又贯彻现代治理理念和法治思维，提出了许多具有前瞻性的任务和要求。在未来工作中，要做到四个坚持。
一是坚持对框架开展广泛宣传培训。民航各级行政机关将组织培训，就通航法规体系重构工作进行重点讲解、说明，培训对象既包括民航各级行政机关工作人员，也包括通航企事业单位。同时，还要做好政策解读，加强社会宣传，发挥框架的政策指南和准入导向作用。我们也鼓励、支持第三方机构积极开展培训和宣传，通过多渠道多途径让行业、社会理解和领会框架的核心内容。
二是坚持对框架进行持续优化完善。框架既是通航法规体系重构工作的阶段性成果，也是民航局促进通航发展的新起点。作为新生事物，要注意在实践中进行检验和评估，持续更新，合理优化。
三是坚持在规章和政策制定中不偏离。对于规章，严格执行通航法规框架，以通航法规框架作为通航立法指引，明确修改规章的范围和时间进度，让社会可预期。对于规范性文件，严格执行行政规范性文件合法性审核办法，开展存量梳理和增量审查工作。
四是坚持在规章和政策执行中不走样。按照民航局精准监管的要求，坚持分类监管的总体原则，开展不同方式、不同频率、不同强度的监管。开展通航执法案卷评查，对执法情况进行监督。
民航局将紧紧围绕框架的贯彻落实，扎实稳步推进工作，确保政策的执行和落地，实现通用航空业持续健康发展。