综合司副司长 顾晓红
主持人：新闻界的各位朋友，大家上午好！欢迎大家参加今天的专题新闻发布会。今天的新闻发布会，主要是请政策法规司郭仁刚副司长介绍通用航空法规体系重构工作的相关情况。
3月3号，举国关注、举世瞩目的全国两会就要召开了，借这个机会，我首先简要的向各位，通报一下民航局2018年办理全国两会建议提案的相关情况。
综合司副司长顾晓红介绍2018年民航局办理全国“两会”建议提案情况
顾晓红：
一、办理数量。
2018年，民航局承办“两会”建议提案共139件（其中人大建议91件、政协提案48件）。去年下半年已经全部按规定时限办理、回复完毕。
由民航局主办的建议提案中，65%的问题已解决，或采纳或已列入工作计划，这项工作也得到了相关的代表委员的高度认可。
二、主要特点。
民航局承办的两会建议提案主要是有以下3个特点：
第一，从数量上看。
提议提案数量相对保持稳定，2018年略有减少，比2017年少了16件，减少的一个重要原因，就是随着民航航班正常率的逐步提升，这方面的建议提案少了。
第二，从内容看。
建议提案主要集中在规划发展、机场建设、通用航空、空域改革、推动立法等等这几个方面。这几类建议提案占总数的67.2%。
第三，从热点话题看。
每年两会代表委员的关注点、侧重点有所不同，譬如：2013年关注机场噪声和鸟击；2014年关注机场的机场安检体制改革；2015年关注扰乱乘机秩序影响飞机安全；2016年关注民航“十三五”规划；2017年关注无人机的规范管理，2018年关注规划发展、机场建设、民航服务品质、通用航空发展，分别占比30%、14.1%、13.6%、12.4%。
主持人：下面请郭仁刚副司长介绍通用航空法规体系重构工作相关情况。
政策法规司副司长 郭仁刚
郭仁刚：大家上午好，下面我介绍一下独立的通用航空法规体系重构工作的情况：
一、通航法规体系重构的过程
2018年初，为持续贯彻落实《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，深化“放管服”改革，积极鼓励支持通航发展，民航局党组提出要构建独立的通用航空法规体系。
针对通航法规体系存在的体系碎片化、内容不科学、结构不合理、概念不统一等问题，我们选择了不同业务类型、不同规模的通航企业开展了广泛调研，又多次征求了工业部门的意见，考虑到通航的社会属性突出的特点，广泛征求行业外的意见，与相关的协会进行了深入交流，邀请有关的独立研究机构和律师事务所等专业机构提出意见建议，同时为便利社会资本更好地进入通航领域，还专门召开了投资人座谈会，听取投资主体的意见建议，并委托中国航协通航分会、中国航驾协会开展了相关工作。
经过一年多的努力，最终明确了独立的通航法规体系重构的路线图，形成了“通航业务框架和通航法规框架”。相关文件已于今年初印发全行业，民航局在2月22日专门召开电视电话会，宣贯通航法规体系重构并部署下一步工作。
二、框架的总体结构和突出特点
框架构建坚持五个原则，即：主动融入国家战略、符合国情以我为主兼顾惯例尊重公约、放管结合以放为主分类管理、政府引导市场主导、统筹安全与发展。框架的总体结构和主要特点包括：
1、重新分类通航业务，从不同维度打开通航业务发展空间。
框架从经营能力与运行能力两个维度对通航进行重新分类，有效解决了安全和经济相互混淆的问题，实现两类管理事项独立管理。
从经营能力角度，对通航活动进行分类，主要考虑的因素包括：是否涉及社会公众而具有较大社会影响、是否属于经营活动而需要保护消费者、是否涉及市场秩序而需要经济监管、是否涉及第三人侵权责任而需要保险要求。
从运行能力角度，对通航活动进行分类，主要考虑的因素包括：载客人数是否达到国务院事故标准等级而具有较大社会影响、运行的航空器型别等级是否达到一定级别而需要严格管理、飞行活动是否具有特殊性。
新的分类方式以通航活动在经济方面和运行方面各自的内在特征为分类标准，任何已有或新出现的通航活动，可以根据其在经济、运行两方面的内在特征，落实到对应的模块里，查到具体管理要求，这样既不妨碍企业对业务创新，又可以使得框架具有较好的稳定性和适应性。体系还把一些模块明确为“暂不开放”，这主要是考虑到时机不成熟，暂时不具备开放条件，未来根据经济社会发展需要和行业发展实际再确定是否开放。这种先明确总体思路，再逐步放开的方式使得框架具有较大的弹性，能够适应今后的变化。
2、框架通过模块化管理，为实现通航高质量发展提供了科学路径。
刚才提到了模块这个概念，这是通航法规体系重构一个重要概念。通航业务框架以“经营能力”和“运行能力”为横、纵两个维度，交叉组合，形成了47个模块，每个模块就代表一个通航领域。每个领域可能不止一种通航活动，例如在B1-3模块中，就包括了空中游览、医疗救护、跳伞服务等，虽然是三种不同的活动，但是由于他们在“经营能力”和“运行能力”方面，政府对其监管的着眼点、安全要求等具有相同的内在特征，会采取一致的监管政策和要求，因此，这些内容同属于一个模块。
通航活动中涉及到的航安、机场、空防、空管等专业的具体要求，已经由民航各业务主管司局针对不同模块的内在特征，细化到具体的模块说明中。
3、框架为实现通航高质量发展明确了统一思路。
放管结合的要求，是对通航活动要有放、有管。对于涉及公众利益、消费者保护、易造成恶劣社会影响的活动，要以管为主，对其他的要加大放的力度。模块体系总体呈现出从右上角突出“管”到左下角突出“放”的逐步放松管制的趋势，从行业管理模式逐步过渡到社会管理模式，让社会和行业对通航监管方向和政策导向一目了然，既能够了解通航开放的领域、程度、时间、条件和标准，也能够知晓哪些领域要严格管理、哪些领域需要暂时限制，有利于创造更加便利的市场环境，对社会资本投资通航具有指南导向作用，有利于社会资本进行风险和时机评估，从而引导理性投资，稳定发展预期，促进通航产业高质量发展。
4、框架扩大了通航机型选择范围，有利于实现工业部门和通航企业的双赢
考虑到我国经济社会发展现状、新疆云贵等地区特殊的地理地貌、沿海岛屿开发、粤港澳大湾区战略等情况，框架在设计中，调整了相关技术标准，放弃最大起飞全重等技术指标，采用座位数与商载并行的办法，让更多的优秀航空器可以进入通航市场；框架还区分了固定翼飞机和直升机的划分标准，放开了直升机市场和机型的限制，使用直升机进行载人飞行、短途运输等不受机场限制，任何座位数的直升机都可以从事短途运输和作业活动。通过这些调整，拓展了通航公司的机型选择范围，依据框架标准，有大约55种机型可供通航公司选择，其中包括新舟系列飞机、运12系列飞机和AC313系列直升机等7种国产民机。
5、框架体现了立法引领通航发展的理念
框架作为通航立法指引，明确了哪些规章需要修订或制定、规章调整的方向和时间点，便于各方掌握立法工作节奏。通航法规框架中的规章，有7部已经通过修改决定的形式于2018年底完成了修改，有4部对其中亟需调整的内容进行了修改，但还需进一步修订，因此，这4部规章与其他12部规章根据轻重缓急，均已经纳入五年立法规划和2019年度立法计划，并明确说明是通航法规重构项目，按时限、分专业落实规章的立改废工作。
框架同时还作为民航行政机关行政规范性文件审查的依据。从今年开始，所有涉及通航政策性文件，统一纳入民航行政规范性文件管理范围。对于民航局、地区管理局涉及通航管理已经出台的政策性文件进行梳理，不符合框架要求的统一进行调整。对新制定的规范性文件，按照事前审查的方式进行管理，对照框架进行审核，不符合要求的，一律不予通过。
三、下一步要开展的工作
两个框架，既对现有通航改革成果进行了立法固化，又贯彻现代治理理念和法治思维，提出了许多具有前瞻性的任务和要求。在未来工作中，要做到四个坚持。
一是坚持对框架开展广泛宣传培训。民航各级行政机关将组织培训，就通航法规体系重构工作进行重点讲解、说明，培训对象既包括民航各级行政机关工作人员，也包括通航企事业单位。同时，还要做好政策解读，加强社会宣传，发挥框架的政策指南和准入导向作用。我们也鼓励、支持第三方机构积极开展培训和宣传，通过多渠道多途径让行业、社会理解和领会框架的核心内容。
二是坚持对框架进行持续优化完善。框架既是通航法规体系重构工作的阶段性成果，也是民航局促进通航发展的新起点。作为新生事物，要注意在实践中进行检验和评估，持续更新，合理优化。
三是坚持在规章和政策制定中不偏离。对于规章，严格执行通航法规框架，以通航法规框架作为通航立法指引，明确修改规章的范围和时间进度，让社会可预期。对于规范性文件，严格执行行政规范性文件合法性审核办法，开展存量梳理和增量审查工作。
四是坚持在规章和政策执行中不走样。按照民航局精准监管的要求，坚持分类监管的总体原则，开展不同方式、不同频率、不同强度的监管。开展通航执法案卷评查，对执法情况进行监督。
民航局将紧紧围绕框架的贯彻落实，扎实稳步推进工作，确保政策的执行和落地，实现通用航空业持续健康发展。
主持人：下面进入提问和互动交流环节，请各位记者朋友提问。
中新网记者提问
中新网记者：目前，通航短途运输非常火热，但上位法依据一直不充分，通航业务框架是如何定位短途运输呢？
郭仁刚：通用航空短途运输，能够满足偏远地区、地面交通不便地区交通出行需求，满足特定区域内省时、高效的通勤需求，是基本航空服务的重要内容。一直以来，由于通航短途运输涉及旅客运输，具有一定的公共属性，存在以通用航空开展公共运输业务的疑虑。多年来，都是以试点方式进行尝试和探索，业务空间受限，安全领域、经济领域对通航短途运输的管理思路和管理政策难以统筹。
通航业务框架，在现行《民航法》关于公共运输和通航定义的前提下，将短途运输纳入通航经营范围，明确通航短途运输的地位，定性为“通航经营性载客定期运输”，同时，对其可选择的机型、航程、机场进行限定。
具体来看：在经营上，界定了通航短途运输市场边界和行为规范，避免“越位”经营，防止影响或冲击公共航空运输。在安全上，取消了短途运输机型与短途运输经营权限挂钩的规定，采用不同的安全管理要求，框架的体系设计上允许任何座位数的航空器都可以从事短途运输。在开放节奏上，采取逐步放开的方式，目前是放开19座以下，但是允许在特定地区有条件地放开20-29座。此外，框架针对我国幅员辽阔，地理差异大、经济发展水平差别大，短途运输政策不宜一刀切的实际，保留了很好的政策弹性，允许在特定地区有条件的放开座位数、公里数以及机场的限制。
谢谢。
北广交通记者提问
北广交通记者：通航业务框架的性质是什么？具有强制性吗？如何落实？能不能再详细说说模块？
郭仁刚：框架的性质是中国民航局对通航经济管理和安全管理的总体政策，其执行具有强制性。
当前，民航系统不同专业对通用航空的监管要求存在一定差异，制度设计缺少统筹考虑。虽然各个专业领域在通航方面，都在大力推动“放管服”改革，但由于概念不同、管理要求不一，导致缺乏协同效应，整体联动不充分，有的政策存在一定程度的抵触。因此，有必要通过加强顶层设计、建立统一的通用航空政策法规体系，系统解决全局性的发展问题。通航业务框架就是从顶层明确通航管理的总体思路和统一要求，目的在于涵盖现有的通航活动类型，前瞻性地考虑了未来可能出现的通航业务模式，通盘谋划管理手段和管理要求，能够有效避免各部门各地区关于通航政策规定不一致，有利于形成促进通航发展的政策合力。
因此，落实通航业务框架，一方面是靠通航法规框架，做到规章制修有依据，另一方面是靠各部门共同努力，制定行政规范性文件时，制度设计上必须严格遵守框架设定的政策方向，原则上不允许偏离。既不能严于框架要求，打破行业和社会预期，也不能随意宽于框架要求。要宽严相济，统筹考虑，确保框架总体平衡。对因改革试点等特殊需要，确有突破框架要求的，将由民航局专门研究。
关于模块，确实是个新概念，刚才也做了介绍。这里再补充一点。由于通航活动类型丰富、差异很大，要提高对通航活动管理的针对性，必须对通航活动进一步分类，逐一确定管理事项、标准、方式和程序，只有模块化的管理才能达到这一要求。另外，模块还体现了法典化的设计理念，未来针对任意模块，均可以进行法规政策文件汇编，更加便于投资主体、运营主体掌握理解政策，实现理性投资、理性发展。
框架以及模块都是新事物，下一步我们会大力宣传，便于行业和社会了解掌握，确实做到促进通航发展。
谢谢。
澎湃新闻记者提问
澎湃新闻记者：想了解一下关于上海第三机场选址的问题，我们曾经注意到包括崇明、嘉兴和苏州等地在内都有公开讨论过上海第三机场，我们想了解一下目前相关的方案是否正在讨论中，然后对于选址有怎样的考虑？上海第三机场应当具备怎样的条件？谢谢！
顾晓红：谢谢，这个问题我来简单的回答一下。你说的这个情况最近确实也有媒体向我们询问过，但是经向有关部门了解，目前民航局未受理过上海第三机场选址的申请。在《全国民用运输机场布局规划》（2025）中，也没有上海第三机场。
民航局将一如既往的支持和推进长三角民航协同发展，支持上海大型国际航空枢纽建设。这一阶段的工作，主要是优化上海航线网络结构，提升上海航空枢纽集散功能，研究上海机场航线航班分流办法，着力增强上海机场国际枢纽竞争力。
主持人：今天的发布会到此结束，谢谢大家！