高度重视 推动两翼齐飞

通用航空与运输航空，是民航业发展的两翼，也是综合交通运输体系的重要组成部分。2016年5月，国务院办公厅颁布《关于促进通用航空业发展的指导意见》（简称《指导意见》），为新时期通用航空发展指明了方向。

近年来，民航局深深感到各地政府、各类企业、各类资本参与、支持和发展通航的热情和积极性非常高涨，不少地方把发展通用航空作为调整经济结构、转变发展方式、提升消费升级的一个重要抓手，都出台了通用航空发展规划，甚至有的地方提出通用机场县县通，通用航空全覆盖。到2020年底，在全国各个省、市、自治区公布的通用机场布局规划中，将建设1000个左右的通用机场。

另一方面，随着人民生活水平的提高，广大民众参与飞行的积极性也在不断高涨。

民航局作为民航行业的主管部门，始终高度重视通航产业的发展，特别是近年来深入贯彻“放管服”的要求，深入贯彻落实《指导意见》的要求，采取了一系列有效措施，致力于为通航发展创造良好的条件。

2015年，民航局成立通用航空工作领导小组，并连续召开了四次会议。

2016年，民航局党组提出了“12334”新时期民航总体工作思路，这个总体思路就是“践行一个理念，推动两翼齐飞，坚守三条底线，完善三张网络，补齐四个短版”。目前，通用航空和运输航空的发展是不平衡的，其中的推动两翼齐飞就是推动通用航空和运输航空两翼齐飞。

2016年8月，民航局冯正霖局长在通航工作领导小组第二次全体会议上提出“坚持安全第一，放管结合，让通用航空器飞起来，让通用航空爱好者热起来”，极大鼓舞了参与、发展通用航空的积极性和热情。

冯正霖局长在2017年全国民航工作会议的报告中，将“具有功能完善的通用航空体系”作为民航强国应当具备的八个特征之一。

2018年7月，民航局印发了《关于通用航空分类管理的指导意见》，明确了工作目标、各项任务和具体措施。

冯正霖局长在2018年全国民航工作会议的报告中也提出：到2020年通用航空发展的体制机制性障碍要破除；到2035年通用航空服务要深入人们的生产、生活需求当中。这也为通用航空提出了一个发展目标。

近年来，民航局已经逐步形成了“解放思想、放管结合、以放为主、分类管理”的通用航空发展思路。

六大措施 促进通用航空发展

在促进通用航空发展方面，民航局采取了多种措施：

第一，突出试点创新。

按照试点引路，以点带面的发展路径，先后批复了东北、华东、西北、新疆、中南等管理局开展通航管理改革，无人机物流配送、低空监视等近10个试点项目。

在试点的批复当中，民航局明确鼓励突破现有的管理模式，积极创新、勇于试错、改进服务。通过这些试点，进一步探索放什么、管什么、如何放、如何管，促进通航的新模式、新业态发展。

目前试点工作进行一年多，已经取得了一些积极成效。

2018年，东北、西南、中南地区管理局委托有关通航企业自行调查非亡人的事故征候，2019年将全面推开，这就是一个“放”。

2018年，通用航空事故征候已经不列入年度安全考核指标当中了。2019年要取消通航地面事故类型。这都是从安全管理上考虑，有所放松。

在试点的过程中，大家提出了问题。根据问题和试点要求，民航局修改了11部规章的45个条款。

例如调整规章适用范围，杜绝套用运输类规章管理通航。修改了《民用航空企业及机场联合重组改制管理规定》《民用机场建设管理规定》《民用机场运行安全管理规定》，这些修改从2019年1月1日开始实行，为通用航空另行规定留出空间。

《航空安全保卫规则》也删除了公务航空运输企业参照使用的规定，目前正在制定有针对性的通用航空安保规章，规范性的文件已经印发。

同时，减轻通用航空的义务，为实现通用航空双证合一的审批留出空间。例如在江西的无人机运营许可证试点，就是把运行合格证和经营许可证双证合一。

此外还有：放宽维修和改装资格，便于通航企业获取维修资源；新增豁免偏离等条款，灵活满足通航企业的实际需求；降低人员资质要求，促进各类通航活动快速发展；降低驾驶员飞行经历实践的要求，促进小型航空器进行商业运输活动发展；修改民用航空器人员体检合格证管理规则，延长体检合格证的有效期到60个月等。

民航局一方面鼓励试点，另一方面通过修改规章，把试点过程中的成果固化下来，进而在全行业推广。到目前为止，完成修改的11部规章都是实质性的，对通用航空发展都是重大的利好。

第二，开展通用航空监管工作专项督察。

为贯彻落实国务院“放管服”的要求，民航局切实解决通航领域比较突出的过度监管问题，促进通航加快发展。

过度监管，就是用高的标准来监管。过去是“宁可少飞点儿，怕出安全事故”，习惯于用运输航空的办法来管通航。

为解决这一问题，从2017年10月下旬起，民航局组织开展了覆盖全行业的通航监管工作专项督察，分三个小组，在全国七个管理局开展督察，共归纳疏理出一百八十多项过度监管问题，并以“钉钉子”的精神持续进行督办。后来这一百八十多个问题又增加到一百九十多个，集中在着力解决通航要求过严、标准过高、行政执法不规范等问题。目前，针对这些问题进行整改的完成率已经达到95%，让大家切实感觉到通航发展的制度成本在降低。通过通用航空的监管、督察来解决要求过高的问题，已经取得了明显的成效。

第三，构建通航法规体系。

中国早已是全球第二大运输航空市场，但是我们对通用航空的发展现状还不明确，它的特点是什么？应该怎么管理这个产业？目前民航局并没有很明确的针对通航发展的一整套法规体系。

现在，很多法规、规章都叫通用航空参照运输航空的规章执行，就造成本来应该用低标准来管的，用了更高的标准。

近一年多来，民航局的法规部门通过对全行业的调查、研究国外的法规体系，正在确定通航各业务模块的管理要求，作为通航立法的指引。并且通过立法计划和规划，落实立法转化的问题。通过逐步构建一整套符合通用航空特点和发展规律的通航法规体系，降低通航发展的制度成本，促进通航“飞起来”。

未来，通航的法规体系应该怎么建，这一问题的解决是指日可待的。

此后，民航局各司局可在此基础上进行规章的“立改废”，没有的就立，原来有的要改，该废掉的就废掉。

第四，开展通用航空监管的试点工作。

2017年12月，民航局在中南局、东北局开展了通航监管模式调整的摸索和探索，明确将推行建立通用航空行程检查事项清单，并实行“双随机、一公开”的执法方式。

此外，理清行政执法监管的责任、强调企业的安全主体责任、明确执法边界、建立监察员和监管企业名录库、突出分类监管等工作都在不断摸索。

第五，大刀阔斧地简政放权，推进“放管服”。

在中央各部门、地方政府、军队有关方面的大力支持下，民航局近两年相继出台了一百二十多项“放管服”的政策措施，仅2018年就出台了四十多项政策措施。例如：

取消通用航空飞行器引进的审批和备案程序，对个人或企业引进一般通用航空器和喷气公务机不再实施审批和备案；

全面放开通用机场建设，对投资主体不做限制，谁都可以投资通用航空机场；

对符合省级政府批准规划并安排财政资金支持的通航机场项目，给予资金补贴，最高的补助金额不超过1亿元；

建立应急救援飞行计划申请的绿色通道，对医疗救助、搜寻救援、抢险救灾等紧急情况下的飞行计划申请采取简化的受理批准流程；

为推进分类管理，民航局相继出台了《通用机场分类管理办法》《通用航空安全保卫规则》《关于规范并简化通航飞行任务和飞行计划审批的通知》等政策措施；

2018年7月1日起，通用航空的预先飞行计划可在通用航空管理系统当中在线申请和在线审批；

在通航短途运输试点过渡期内，允许偏离相关运营管理的政策，允许对社会公众发售机票，提前公布飞行时刻，但暂不加入通航的订座系统，也可选择与包机方签订协议的包机运营方式等。

民航局在黑龙江、云南设立了第一批民用航空人员体检鉴定机构，即通用航空体检服务站，能够更好地服务通航公司和通航飞行人员。

第六，自2016年10月15日起，在通用航空管理系统中设置意见箱，面向全行业征集三个方面的意见和建议：

涉及通用航空过度监管或套用运输规章进行管理的问题；涉及通用航空管理规章及配套文件，在各地执行过程中存在的不规范、不统一，甚至出现偏离的问题；涉及管理部门在通航审批监管等行政行为方面存在疑问的问题。

针对这三方面提出的问题，民航局在通航领导小组办公室统筹下，各司局来回答和解决问题，然后印发文件挂在网上，不规范的要规范，不统一的要统一，以这样的方式接受通航企业的监督。

我国通航发展取得初步成效

经过几年的努力，我国通用航空呈现出加快发展的势头，尤其在4个方面表现较为突出：

第一，通用机场数量大幅增加。仅2018年一年便有126座通用机场获得颁证，是历年颁证总和的1.7倍，这个数字是很振奋人心的。

第二，通用航空器数量大幅增加。据不完全统计，去年新增289架通用航空器，在册飞机达到2581架，实名登记的各类无人机超过28.3万架。

第三，通航企业数量大幅增加。净增传统通航企业58家，总数达到423家，这其中不包括无人机企业。

第四，飞行小时数大幅增加。2018年的飞行小时总量达到94.2万小时，同比增长12.4%。在新兴的无人机领域，自2018年6月实行无人机经营许可以来，已有四千三百多家企业获得经营许可证，在线注册5.4万架商用无人机，无人机运营飞行活动达37万小时，加上个人娱乐飞行，总计达六十多万小时。通用航空市场的活力不断得到释放。

目前，通用航空的发展已经有了初步的成效，可以说大家都热起来了，也一定程度上飞起来了。从国务院出台《指导意见》，到民航局的政策措施，主要是增强了大众的信心，也为日后更快地发展提供了制度保障。

尽管通用航空发展取得了一些成绩，但是我们感觉到通用航空仍然面临很多困难和问题。

通用机场数量到2020年至少应该达到500个，差的还很远。飞行小时要达到200万，现在是94.2万，这其中有无人机取代了一些传统通航企业的作业飞行，但距离《指导意见》的要求还很远，还需要方方面面的共同努力。所以，民航局还要加大“放管服”的力度。

在民航局网站上，最新公布了向全行业征集意见的通知，关于通用航空发展中仍存在的问题，特别是通航企业的实际需求。我们要再来一轮督察，彻底把阻碍通用航空发展的制度性障碍全部扫除。

我们相信，在各方面的共同努力下，通用航空的发展会越来越好，活力也会得到更大程度的释放，通用航空发展真正的春天就会来临。